行政非诉执行检察监督现实困境与对策

俞敏

摘 要：行政非诉执行监督有利于促进国家治理体系和治理能力现代化。当前行政非诉执行检察监督面临缺乏规范性文件、监督范围不明确、监督刚性不足等困境，应明确行政非诉执行内涵，深入分析行政非诉执行监督现实困境，并通过立法完善、明确监督范围、丰富监督方式方法等进一步完善行政非诉执行检察监督制度，推进行政非诉执行检察监督创新发展。

关键词：行政非诉执行 检察监督 完善

行政检察关键在于监督司法、行政机关依法履职，然而长久以来，行政检察工作是检察机关的履职短板，重刑轻行非常突出，如何补齐非常关键。行政非诉执行监督是强化行政检察的有效途径，应进一步明确行政非诉执行的内涵、监督依据，强化行政非诉执行监督的具体举措。

一、 行政非诉执行检察监督概述

（一）行政非诉执行内涵解读

行政机关依据法律规定或者有权主体授权行使管理职权，对社会具体事务进行组织、管理，继而作出具有执行力、拘束力的具体行政行为，行政相对人应遵照执行。如果行政相对人存在异议，法律也规定了救济途径，比如行政相对人可以申请复议、起诉等。但是如果行政相对人不申请救济也不履行，那么根据法律规定行政机关应当有所作为。根据行政诉讼法第97条规定，当行政相对人对行政行为在法定期限内不履行又不提起诉讼的，行政机关依法强制执行或者申请法院强制执行。行政非诉执行即在行政机关申请人民法院强制执行中产生。对于行政非诉执行，须理解以下几个方面：

1.行政强制执行的一般形式为申请法院强制执行。行政强制法第13条规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定的，行政机关应当申请人民法院强制执行。故行政执行以申请人民法院执行为原则，以自行强制执行为例外。例外情形主要体现在最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释[2013]5号）规定，对涉及违反城乡规划法的违法设施、构筑物、建筑物等的强制拆除，法律已授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关执行申请。行政强制法第44条规定，对违法的设施、构筑物、建筑物等需要强制拆除的，由行政机关予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不拆除的、不起诉也不申请行政复议的，行政机关可依法强制拆除等。因此，行政强制执行的一般形式是通过申请法院强制执行来实现的。

2.“非诉”执行的理解。行政非诉执行中的核心词“非诉”是理解这个概念的关键。“非诉”对应的就是“诉讼”。一般行政诉讼的执行是指对法院生效的行政判决、调解、裁定的执行，也就是具体行政行为进入诉讼程序后，法院判决、调解、裁定后的执行。而行政非诉执行是指法院对未进入诉讼程序的具体行政行为的执行，也就是行政机关申请法院强制执行，法院审查后强制执行的过程。

3.行政非诉执行启动的条件。行政强制法第53条规定，行政相对人在法定期限内不履行、不提起诉讼也不申请行政复议的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。也就是说，行政非诉执行启动的条件是当行政相对人在行政机关作出具体行政行为后，不履行、不提起诉讼也不申请行政复议的，没有行政强制执行权的行政机关依法申请法院强制执行。

4.行政非诉执行启动结果。在行政机关提出申请后，人民法院无论是准予执行，还是不准予执行，都要作出裁定。若准予执行，则决定裁执分离或者裁执不分离。再根据裁定通过实施执行，使得行政相对人履行行政义务。

综上，简单地说，行政非诉执行就是指法院执行未经过行政诉讼裁判的行政决定的活动。要理解行政审判活动监督和行政非诉执行监督的区别，下面通过一个案例进行解读。2017年8月8日，H市F区环保局作出行政处罚决定：孙某在H市F区某村土地上搭建临时钢棚，从事含铜废物（铜渣）的破碎、研磨加工业务，原辅料露天堆放，生产加工过程未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防治污染环境的措施。检查时，因下雨，雨水混合场地上的污染物产生的废水，未经收集，直接排放环境，超过《污水综合排放标准》中规定的排放限值。孙某的行為违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第17条之规定。H市F区环保局根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第68条第七项之规定作出如下处罚：罚款2万元。处罚决定书于2017年8月22日送达孙某，但孙某在规定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，也未履行该处罚决定的内容。2018年1月8日，H市F区环保局向孙某发出行政处罚决定催告书，催告其在收到催告书之日起10日内履行罚款2万元及加处罚款2万元。催告书送达后，孙某仍未履行。2018年5月21日，H市F区环保局向H市F区法院申请强制执行：缴纳罚款2万元及逾期不缴纳罚款的加处罚2万元。H市F区法院于2018年5月23日立案受理，于2018年5月25日作出行政裁定书：准予强制执行申请执行人H市F区环保局于2017年8月8日作出的行政处罚决定中罚款2万元的内容。但对是否准予强制执行加处罚2万元未予以裁定，也未说明理由。H市F区检察院发现这个情况后，依法进行行政非诉执行监督，向H市F区法院发送检察建议，建议依法纠正。H市F区法院收到检察建议后高度重视，对该案依法纠正，并及时回复检察机关。该案件属于行政非诉执行监督还是行政审判活动监督？有不同的认识。行政决定分为进入诉讼程序和不进入诉讼程序两种结果。进入诉讼程序是指当事人不服行政决定向法院起诉，启动法院行政诉讼活动，法院判决后进入执行程序。不进入诉讼程序指的是当事人未起诉，行政决定生效后，行政机关直接执行或申请法院强制执行。行政机关申请法院强制执行的，经过法院审查后，决定裁执分离或者裁执不分离。所以，本案是属于后者，属于行政非诉执行监督。

（二）行政非诉执行检察监督的必要性及可行性

从H市F区法院受理案件数量来看：2017-2018年，H市F区法院新收行政诉讼案件169件，新收行政非诉审查案件671件，行政非诉执行案件数量是行政诉讼案件数量的四倍左右，而且在司法实践中也发现这些行政非诉执行案件存在大量执行不到位的情况。可见，行政非诉执行案件可以成为行政检察监督主要的突破口，检察机关应该强化行政非诉执行案件的法律监督。那么如何切入监督？再看这些行政非诉执行案件中，法院裁执分离率很高，比如 2017 年准予执行 377件案件中，实施裁执分离的 264 件，适用率达 70%;2018 年准予执行案件 262 件，实施裁执分离的 170 件， 适用率 64.89%。因此，我们的监督可从分两个部分开展，一方面针对“裁执分离”案件中裁定由其他机关实施的执行情况进行监督;另一方面针对“裁执不分离”案件中法院自行执行的情况进行监督。

1.以“裁执分离”确定行政机关“执行”为切入点开展监督。《浙江省高级人民法院“裁执分离”工作纪要（试行）》（以下简称《工作纪要》）第3条规定的在“裁执分离”工作机制下，人民法院负责行政非诉执行案件的受理、审查并作出裁定，裁判文书确定的行政机关负责具体的组织实施。但是现实中，负责具体组织实施的行政机关不执行人民法院的裁定内容的情况很多，是严重的行政不作为，不仅损害法院执行裁定的严肃性和司法权威，而且严重影响行政管理目标的实现。检察机关作为法律监督机关，应当依据法院的生效裁定，对负责具体实施行政机关进行监督，促进依法行政，维护司法权威。笔者所在的H市F区检察院，通过走访国土等部门，调取近两年来违法用地的行政处罚及向法院申请强制执行案件案卷，分析违法占用土地的成因，开展重点排查、调查取证、实地勘察等工作。2019年5月以来，共摸排未执行到位的行政非诉执行案件200余件，筛选重点监督线索涉及国土领域重点线索20余条，向属地乡镇（街道）发出检察建议10份，涉及非法占用土地面积逾19184平方米，均已收到整改回函，取得了良好的监督效果。

2.以“裁执不分离”确定法院“执行”为切入点开展监督。《工作纪要》规定，人民法院审查并作出裁定，对于罚款、征收社会抚养费等涉及金钱给付义务、具有人身专属性质的作为义务的行政决定的执行，一般不适用“裁执分离”，由法院执行。据调查，法院在这部分执行工作中，也存在大量怠于执行、执行不规范的情况。检察机关应监督法院及时执行、规范执行。笔者所在H市F区检察院，经过排查发现某公司行政非诉执行案中，法院在终结本次执行后有财产可供执行但法院未开展恢复执行的问题。具体如下：2013年7月24日22时左右，某公司厂区外东侧污水纳管口有大量污泥水排入园区管网。H市F区环保局于2013年8月29日作出行政处罚决定。H市F区法院于2014年2月18日作出行政裁定书，裁定准予强制执行该行政处罚决定，对该公司作出罚款人民币100万元的处罚。法院执行庭立案执行后作出执行裁定书：该公司己履行案款25万元，余款75万元未履行，暂无财产可供执行，裁定终结本次执行程序。H市F区检察院经走访调查发现，因F区江南新城建设，该公司已经被政府征用拆迁，尚有拆迁补偿款未领取，该公司有拆迁补偿款可供执行，遂向法院发送检察建议，建议恢复执行。该法院收到检察建议后高度重视，及时恢复执行，将相关款项执行到位。

二、 行政非诉执行检察监督的困境

从司法实践来看，当前行政非诉执行检察监督主要面临以下困境：

一是缺乏可操作性的规范。我国现行法律法规尚没有直接针对行政非诉执行的规范，也没有行政非诉执行检察监督的具体操作规范。关于行政非诉执行检察监督散见于各项法律规定中，影响了行政非诉执行检察监督的有效开展。目前的法律依据主要有人民检察院组织法第20条“（五）对诉讼活动实行法律监督;（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督”。民事诉讼法第235条规定，行政诉讼法第101条规定，以及2016年3月最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第2条、第5条第4项、第8项规定、第29条的规定，2016年12月“两高”联合下发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第21条规定，2011年3月“两高”联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第8条规定均有涉及。从上述法律规定可以看出检察机关对行政非诉执行具有监督权，但规定分散，且缺乏相关可操作性的规范，需要进一步完善。

二是监督范围不明确。根据现有法律规定，行政案件进入司法程序后，检察机关具有监督权力。但是对于未申请法院强制执行之前的行政活动以及申请法律强制执行活动是否可以监督尚未明确。

三是检察监督刚性不足。主要表现在查詢受阻，虽然法律规定检察机关可以采取调查核实措施，如《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第66条规定，检察机关可以查询、调取、复制相关证据材料;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;询问当事人或者案外人;勘验物证、现场;查明案件事实所需要采取的其他措施。但司法实践中，有关单位以各种理由拖延，迟迟不提供相关信息的情况不在少数，而检察机关又缺乏相应的保障措施，导致监督乏力，缺乏刚性。

三、 行政非诉执行检察监督完善对策

鉴于行政非诉执行检察监督面临的困境，笔者建议从以下三方面予以推进：

（一）积极推动立法完善

通过积极推动立法完善，建立具有可操作性的规范。一是将行政非诉执行检察监督明确写入规范性文件中，明确行政非诉执行检察监督依据;二是明确行政机关申请执行环节的监督依据。即针对案件进入法院诉讼、执行环节前行政机关申请环节是否属于监督范围进行明确。检察监督的重点之一是防止行政机关违法行使职权，滥用权力，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，建议将行政机关申请执行环节明确纳入行政非诉执行监督范畴;三是保障监督刚性。建议以法律规范形式明确相关单位应配合检察机关调查取证，对不配合或妨碍检察机关调查取证，要明确予以追究或赋予检察机关责任追究建议权。在被调查核实对象拒绝、妨碍检察机关调查核实时，检察机关视情况可采取强制措施，保障调查核实工作顺利开展，从而有效保障检察机关监督工作顺利进行。

（二）明确监督范围

1.行政机关申请环节的监督。这项监督主要是监督行政机关。一方面，行政强制法第53条规定，行政机关在当事人未依法履行行政决定，又未申请复议或提起诉讼的，行政机关有职责申请人民法院强制执行。行政诉讼法第 25 条第 4 款规定，人民检察院在资源保护等领域，若相关行政机关不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，负有督促其依法履行职责，这是法律赋予检察机关有效提起公益诉讼的规定。故检察监督“职责”应当包括督促行政机关履行申请法院强制执行职责。另一方面，法律将行政决定的强制执行明确授权给行政机关，但没有明确规定期限，行政机关往往依赖于相对人自动履行义务，怠于申请强制执行，这会导致国家和社会公共利益一直处于受侵害状态。检察机关对于行政机关申请法院强制执行环节具有监督权力有法可依同时也十分必要。

2.法院受理环节的监督。这项监督主要是监督法院，受理环节可以监督以下几个方面：（1）管辖监督。依据《最高人民法院关于执行 < 行政诉讼法 > 若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第 157 条，主要监督法院是否符合受理规定;（2）受理期限监督。依据《行政诉讼法解释》第 155 条第 3 款，主要监督法院有无按期受理;（3）逾期申请不予受理监督。依据《行政诉讼法解释》第 156 条，主要监督法院有无不应受理而受理的情况。

3.审查与裁定环节的监督。这项监督也是监督法院。主要监督依据是《行政诉讼法解释》第160条，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在7日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查。这里存在一个问题，即法院是否应当审查行政行为合法性：一种观点认为，不应当进行合法性审查，因为相对人已经自愿放弃了诉权，具体行政行为作出后，申请人不提起复议和不提起诉讼，故具体行政行为无需再次审查;另一种观点是应当审查，因为放弃诉权并不意味行政行为合法。笔者认为，依据法律精神，应保持有错必纠的思维，但是受一定限制。主要需要考量诉讼期限及其保護实质内容，建议以具体行政行为是否存在重大明显违法作为审查关键。这与行政诉讼法第75条确认无效判决的情形完全对应，也与《行政诉讼法解释》第161条人民法院应当裁定不准予执行规定的情形相对应。

4.法院执行环节的监督。主要针对法院增加执行申请次数或条件的法律监督以及法院送达方面的监督。

（1）对法院增加执行申请次数或条件的法律监督。如在行政机关申请强制执行罚款的情形下，有些法院对罚款决定合法性进行审查，并裁定准予执行但没有依法交执行机构执行，也没有明确告知。法院的做法不符合《行政诉讼法解释》第160条规定，可建议法院依法纠正。

（2）送达环节监督。浙江省高级人民法院《工作纪要》第10条规定，裁定应在5日内送达申请机关、组织实施机关及被执行人。送达的程序功能主要是申请机关和被执行人或其他利害关系人可以向上级法院申请复议监督，组织实施机关要在合理期限或裁定确定的期限内组织实施。因此，若法院没有向组织实施机关送达，检察机关应依法进行监督。

5.执行与组织实施环节的监督。这项监督，主要是针对法院和行政机关。浙江省高级人民法院《工作纪要》第12条规定，人民法院作出准予执行裁定并交由行政机关组织实施的，该机关应在收到裁定后5日内组织实施，并应3日内告知法院执行情况等。因此，对于后续执行和实施环节的监督，也是对该具体行政行为是否能真正落实的最后关键，要加强监督。

（三）丰富监督方式，提高监督质效

1.注重个案监督和专项监督相结合。一方面，注重收集监督线索，强化个案监督。对法院执行监督，可从依法应当受理的执行申请不予受理;对已经受理的非诉执行案件不依法作出执行裁定等方面入手。对行政机关执行监督，可从不依法申请法院强制执行或者依法强制执行;法院作出强制执行裁定后不实施强制执行等方面入手。多角度多渠道，通过个案监督，促进依法行政，维护公共利益。另一方面，注重专项监督，起到整治一片的效果。如可在国土领域违法占地建房、非法采矿等行政处罚非诉强制执行开展专项监督，在环境资源领域责令停产停业等行政处罚非诉强制执行开展专项监督等。

2.提升监督刚性。对行政机关不接受监督的，可以提请上级检察院向被建议机关的上一级部门提出监督意见，必要时向同级人大常委会报告。加强与人大及其常委会之间的联系配合，主动向人大及其常委会汇报工作情况，争取人大对检察机关的支持、指导与监督。

3.通过沟通协调加强整改落实。非诉执行专项监督活动开展有没有取得实效关键看检察建议是否被采纳和落实。要注重与法院、行政机关、街道乡镇以及相关单位的协作与配合，注重整合各方面的力量有效落实检察建议。如在检察建议发出之前或发送过程中，强化与相关单位主要领导的沟通，积极争取基层党委政府的理解和支持，为检察建议的积极落实奠定良好的基础。如H市F区检察院，在办理某有限公司国土领域行政非诉执行监督案过程中，多次赴属地乡政府，与主要领导沟通促进工作顺利开展。该乡政府在收到检察建议书后，立即组织召开党委会，对检察建议书建议的内容进行部署，以确保第一时间予以强制拆除并恢复原状，整改及时且效果良好。

4.通过以点带面完善社会治理。检察机关要通过办理一件件实实在在的案件，监督纠正行政非诉执行审查裁定、执行实施等各个环节中的突出问题。同时，在办理个案过程中要注重举一反三，深挖细查，发现行政执法乱象，积极开展专项活动，强化类案监督，促进依法行政和完善社会治理。