治理理论视角下西藏乡村治理探究

李国栋

摘要：西藏自治区地处青藏高原，西藏乡村治理在推动西藏稳定发展和长治久安进程中扮演着不可忽视的作用。如今，西藏乡村的治理中依然存在着自治制度重形式轻实质、村民自治程度低、自治的法律法规不健全、农牧民文化素质相对较低等问题。政府应该发挥主导作用、完善相关制度和法规条例、不断提高农牧民和管理者的自治能力、推进法律体系结合宗教功能共同治理、有效发挥群众的基础性作用等措施以优化西藏乡村的治理。

关键词：西藏自治区 乡村治理 治理理论

一、相关概念的简单介绍

（一）治理的基本内涵

产生于20世纪80年代末90年代初的治理理论，原意是控制、引导和操纵。治理理论提出后一直是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”，对其定义分歧也是比较大的。但是各国不同对的专家和和学者根据自身理解和学术背景出发分别对“治理”的内涵提出了自己的见解，并下了不同的定义，具有代表性的有以下几种：

詹姆斯N.罗西瑙在其代表性著作《没有政府的治理》中首次阐述了治理理论并把“治理”描述成一种管理方法，他认为“治理”是和统治不同的一种手段，不需要政府授权且不一定需要政府的主导，却能有效的发挥作用的机制。另外，世界银行对治理所下的概念也是常被引用了，其认为治理是一个国家或地区为了稳定和发展而发展出来的对经济和社会资源进行管理的一种手段和权力运用方式。全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》中也提出了关于“治理”这一词的概念内涵，并指出治理的多主体性、合作性和共同性。文中的治理是为完成公共事务而由包括各种私人的和公共的个人和机构通力合作并采取的各种方式的加总。虽然，个主体之间可能是冲突的或者矛盾的，但是可以通过交流、协商的方式得以解决，使得不同利益可以得以调和，并且采取共同的行动达到目标的连续过程。这个定义包含两方面的含义，一方面是指主体有一定权威迫使人们服从制定的相应规则和制度;另一方面包含哥治理主体间认同并服从符合共同利益的制度安排。

在国外对治理内涵的讨论方兴未艾期间，国内对于治理这一概念的内涵也受到了一些专家和学者的关注。比较有代表性的是毛寿龙先生、徐勇教授和俞可平教授，毛寿龙先生把治理的内涵解释为“治理之道”，他认为治理是在市场经济条件下政府从管理者到参与者，运用市场管理的办法来进行管理公共事务的角色转变。”而徐勇教授则是从权力分配的角度来阐述治理的含义，他指出，治理主要是统治者或者管理者通过权力的分配，和社会中个人或团体共同合作管理公共事务，达到对整个社会的调配和影响的方法。另外，俞可平教授对于治理的理解也是从权威的角度，他认为治理是满足公众需求的手段，是通过权威在一定范围的分配和运用，得以通过多主体的共同努力维持既定的秩序。

（二）乡村治理的基本内涵

乡村治理是一个动态过程，并不是一种现代才出现的现象，它在不同的时期有不同的表达方式，是在治理理论的基础上应运而生的。“乡村治理”对治理的范围和主体都有一定的限定，但乡村治理理论却是一种新的理论研究。“乡村治理”这一概念最初是由华中师范大学中国农村问题研究中心的学者提出来的。国内对乡村治理的内涵的理解比较具有代表性的有贺雪峰、俞可平和徐勇。贺雪峰认为乡村治理是指如何使乡村能够进行自主管理，从而实现乡村社会的稳定和有序发展的问题。而俞可平认为乡村治理也就是农村治理，它是指如何运用农村公共权威对农村社区进行管理并增进公共福祉的过程。这里的公共权威是多方面的，既可以是官方，也可以是民间的，或官方与民间机构的合作。徐勇认为的乡村治理是指通过解决乡村面临的问题，从而实现乡村稳定和发展的过程。本文中，乡村治理指以政府为主导，并与乡村社会的各种组织和个人进行合作，共同处理乡村公共事务、维护乡村社会稳定、促进乡村经济发展的动态过程。题中指的农牧区包括两个方面，农村和牧区，西藏的乡村治理就是对农牧区的治理。

二、西藏乡村治理中存在的主要问题

（一）部分制度流于形式，政策设计与现实脱节

为保障农村地区的稳定和发展，中央和地方政府制定了一系列关于乡村治理制度、以及法律、法规等，并提出了一些要求以及对村民权利、村民自治的内容和程序等方面做了详细而明确的规定。但是，西藏乡村地区的选举、管理和监督等乡村管理制度不符合西藏乡村的具体情况，导致在很大程度上流于形式，相关制度条例并没能在西藏乡村有效运转。另外，在自治制度的具体实行过程中，很多情况，一些制度和規定在实施过程中被扭曲的现象也比较严重;甚至有些地区从形式上就没有按照法定的法律程序办事。

（二）村民自治条例有待完善、相关规定缺乏执行性

西藏地区农村牧区地域广大，自然环境千差万别，经济发展水平参差不齐，这都要求各地方的村民自治条例要有一定的适应性，因地制宜。然而，西藏地区存在农村牧区的相关自治条例千篇一律的情况，并没有结合现实和实际，制定的相关条例和制度也没有考虑到农牧民信仰藏传佛教的现实情况，导致一些制度和条例“水土不服”，无法执行。另外，还存在有的农村牧区的自治条例不完整，欠完善的问题，一些地方没有根据当地具体的情况制定针对性的规定和条约的情况，并且缺乏可执行性。乡村治理必须建立双向的“自下而上”和“自上而下”的规章制度和沟通模式，去化解矛盾，达到共同治理的目的。

（三）农牧民文化素质相对较低，缺乏乡村治理意识和治理能力

由于西藏地区是一个有着几千年封建农奴制经历的地区，并且又收到藏传佛教的深刻影响，其封建农奴制残余的等级观念的思想在乡村仍然根深蒂固，严重缺乏自治的意识。另一方面，由于经济相对落后再加上和外界的沟通和交流较少，农牧民对于“教育改变命运”的认知程度相对较低，并且受教育水平普遍较低，其中文盲和半文盲的比率比较大，并且自身缺乏先进的文化观念，使得农牧区的农牧民的治理能力较弱，缺乏有治理能力的人才，多数还是传统的家族式的治理。