设区的市立法问题研究

摘 要：设区的市立法现在已经取得了一些成绩，但是当前设区的市制定的地方性法规存在立法重复、法规质量不高等问题。人大立法机制的现实困境是问题的主要原因。公众参与立法过程的积极性不高、地方立法理念滞后、政府部门主导立法起草工作、立法上的部门利益合法化等制约了立法质量的提高。因此，应当在维护法制统一的前提下，突出地方发展特色，遵循科学民主立法，发挥人大主导作用，切实提高立法质量。

关键词：设区的市;立法问题

一、设区的市立法权的内涵与特征

（一）设区的市立法权的含义

“设区的市地方立法权”是从行政区域方面来进行界定的，是地方立法权的下位概念，属于“较大市立法权”的扩充。“设区的市地方立法权”是一种设区的市享有的，旨在依据本地实际情况制定有利于本地区经济、人文、环境等发展的地方法规的立法权。

（二）设区的市立法权的特征

第一个是合法性。广义上的合法性既包含立法实体的合法性又包含程序的合法性。从实体法角度看，设区市的地方所制定的法规不得与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。从程序角度看，设区的市地方立法必须认真贯彻依照宪法等法律要求、不得背离上位法，必须遵守立法程序。由此，可知“设区的市地方立法权”具有合法性特征。

第二个是地方性。地方立法本身是对本区域的特殊关系的调整，以及对利益关系与利益诉求不断整合的过程。设区的市只有重视本地的地方特色以及地方实际的利益诉求，不断调整利益的新格局，才能使其享有的地方立法权发挥应有的作用。

第三个是主动性。宪法赋予地方立法权，也就是地方可以主动制定法规。地方立法具有较大的运行空间，特别是设区的市立法权更需要主动地依法行使职权，建立起更多的体现民主性的行政管理和社会管理体制，推动城市的建设和发展，促进法治化进程的实现。

最后是协调性。设区的市地方立法在考虑地方特色的同时还要注意全国法制的统一。立法过程中，注意立法的合法性、完整性，不得与宪法、法律法规等上位法相冲突;不能越级立法，在合理的空间内立法。

二、设区的市立法权行使存在的问题分析

（一）公众参与立法过程的积极性不高

其一，公众参与流于形式。公众参与地方立法大都停留在网上征求意见和召开论证会、座谈会的形式，具有直接性参与的方式，如问卷调查、实地走访、网络调查等便民形式不多。征求建议意见的对象也通常限于已公布的条例草案文本，公众缺乏对立法过程中第一手资料的收集与了解。所以，公众参与尚欠缺详细的参与时间、参与内容、参与形式等规范。而且，公众参与地方立法方面也没有专门的法律规定。其二，公众参与的积极性不高。在实践中，征求建议意见的范围是面向社会公众，但是实际参与人员是有限的，有能力提出建设性意见的人则更是少数。坦率地讲，有些地方性法规的内容大部分是对公共秩序的维护，以抽象性公共利益为主要内容，公民无法体会到是一种切身利益，结果是“两耳不闻窗外事”。总的来说，公众参与立法的效果不明显。

（二）政府主导法规起草

目前，地方性法规制定程序是由设区的市人大常委会法工委专门起草，其他地方性法规起草论证主要是由人民政府及其职能部门承担。法规起草是立法的重要环节。地方性法规起草主体尚未在有关法律法规中予以明确规定。实践中，起草主体一般定位在“谁提案，谁起草”。这种方式存在部门利益特征明显的问题，二是涉及众多部门利益的地方性，法规难以确定主要起草部门。三是起草部门与其他政府职能部门之间基于职权冲突，难以进行平行层面协商。

（三）部门利益合法化

法律应当是公意的体现。我国地方立法思维仍然坚持一种浓厚的泛行政特征，不少立法者思维中存在着“法是管百姓的，不是管政府的”错误意识。因此，这种落后的管理思维导致法规是一种管制型”立法。目前，在立法起草项目选取上过于重视“行政管理和处罚类”立法項目，寄希望于法规对职能部门处罚权的法律授权;忽视了政府公共服务和保障公民权益方面的社会公共服务类”立法项目。与之相对应的是，法规具体条款一般是“重义务轻权利、重权力轻责任、重处罚轻教育、重命令轻指导、重强制轻协商、重事前审批轻事后监督”的状态。

三、设区的市立法权存在问题的优化建议

（一）完善立法体制

注重顶层设计和地方自主立法相结合，第一，设区的市地方立法应该以中央立法为准绳。第二，在坚持中央立法原则性的同时，要注意设区的市地方立法的独立性。要提高公众对立法的参与度，提高公众的对民主立法的参与度，不仅可以提高立法的质量，同时可以确保立法的公平公正。于是，设区的市地方在立法过程中一定加强公众参与，拓展立法的参与渠道。还要健全监督机制，要拓宽监督渠道还要监督主体的多样性与强化程序性监督。

（二）加强立法能力建设

要成立立法工作机构，虽然很多城市取得了地方立法权，但是立法工作尚处于筹备状态，立法机制还未完全建立，立法程序也未及时制定。在此种情况下，现阶段最基础的也是最紧急的就是要成立市人大的法制工作委员会，积极申请机构成立的经费编制等，不断扩充立法机构建设。还要加快立法工作队伍建设，加强立法信仰建设，法律信仰是法治的内在核心和精神。法律信仰不是一些人认为的无所谓的虚无的东西，它实实在在的影响着法律的成长，提升和完善。加强立法部门与相关部门的沟通，立法部门是独立的部门，但是立法部门的工作需要各个部门的配合，特别是需要加强与其它有关部门的沟通，切实了解各部门的立法需求，将各部门遇到的立法问题进行整理，有条件的进行立法。

（三）健全严格的立法程序

首先要做好前期的审查工作，要确保设区的市立法具有可操作性，要建立立法项目及时报审制度。其次做好定期的评估工作，建立地方性法规的立法后的质量评价体系，加强立法评估、质量评估、保证地方法规名称的统一。最后做好后期备案工作，备案审查制度是保障法律公平公正的最后一道法律屏障。有助于消除冲突性问题，从而实现法律体系的完整和协调。

结 语

设区的市拥有了地方立法权既是一种机遇也是一种挑战。特别是在依法治国的大背景下，设区的市地方立法权的设立，需要在尊重中央立法的前提下，制定适合本地区发展的法规，既要保证协调性，又要考虑地区特色，制定出符合实际的法。我们需要辩证的看待设区的市地方立法权问题，既看到有利的一面，也要看到它所带来的潜在的问题。对赋予设区的市立法权后可能带来的问题进行冷静理性思考，通过相应的制度安排杜绝它们在现实中发生。这样才能最大限度的发挥设区的市立法权的作用。

参考文献

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作者简介：宋雯（1996—），女，汉族，四川南充人，西华师范大学法学院马克思主义法学硕士研究生在读。