疫情背景下交通基础设施投融资的发展策略

◎王正娟

引言：面对当前新冠肺炎疫情对经济的冲击，为确保经济可以稳定发展，政府公布了一系列政策，本文首先分析了为面对新冠疫情而采取的相关财政政策和货币政策，然后阐述了城市投融资对于经济增长的作用，并探究了疫情对于交通基础建设投资融资的影响，并从强化顶层设计、拓宽投资渠道、完善投资体系、采用PPP 模式四个方面论述了地方政府通过城市投融资促进地方经济增长的一些措施。

一、疫情背景下的财政货币政策

（一）财政政策

2020 年，全球爆发大规模的新冠肺炎，这突如其来的疫情对经济发展造成了极大的影响。学校停课，工厂停工，经济运转受到阻碍，这势必给人民的经济社会生活带来不利影响。特殊时期特殊政策，为了防控疫情，维持经济稳定，中央政府相继出台了一系列财政和货币政策。2020 年4 月17 日，中央召开中共中央政治局会议，明确“2020 年积极的财政政策要更加积极有为 稳健的货币政策要更加灵活适度”的目标，各地人民政府在中央政府的指导下逐项落实各项政策，稳步推进经济运转。

疫情期间受影响最大的便是中小企业，面临破产的危险，为此国家发展改革委等8 部门发布《关于应对新冠肺炎疫情进一步帮扶服务业小微企业和个体工商户缓解房屋租金压力的指导意见》。《意见》阐明，对面临经济困难的中小微企业实施房屋减免措施，并依据规定减免当年房产税、城镇土地使用税等。并加强了金融支持力度，鼓励金融机构开发相关贷款产品全方面帮助小微企业渡过难关。

2020 年2 月17 日，国务院扶贫办联合财政部下发了《疫情防控期间加强财政专项扶贫资金项目管理工作通知》，《通知》要求调整和优化资金使用，向重点产业倾斜，并加强就业支持。

中国财政部部长刘昆表示，今年的财政政策可以概括为“一个信号，四个对冲”：“适当提高赤字率，明确发出积极信号；增加政府投资，对冲经济下行压力；加大减税降费力度，对冲企业经营困难；加大转移支付力度，对冲基层“三保”压力；加强预算平衡，对冲疫情减收影响”。目前，中央政府明确降费减税的政策，提高财政赤字率从2.8%变为3.6%，并发行了地方专项债券和抗疫特别国债。图1 展示了疫情时期各省上市的疫情防控债，从图中可以看出北京市债券上市最多的地区，截止到2020 年6 月9 日共上市100 只。其次是上海、江苏、广东等地，主要集中在大城市和沿海省份。湖北作为重灾区也上市了9 只债券。

图2 各省份疫情防控债数量

（二）货币政策

在货币政策方面，中央政府宣布继续施行稳健的货币政策，在稳健的基础上要增加灵活度。总量方面，主要实行降息、降准，通过公开市场操作保障流动性合理充裕；结构方面，则通过定向降准、再贷款再贴现等形式实现。中共中央政治局会议在部署货币政策落实时特别强调，要“把资金用到支持实体经济特别是中小微企业上”。

具体措施上，中国人民银行已经采取了一系列措施，包括3次降准释放1.75 万亿元长期流动性，3000 亿元用于保供的专项再贷款、5000 亿元支持中小微企业复工复产的再贷款再贴现额度，1 万亿元新增普惠性再贷款再贴现额度，引导整体市场利率和企业贷款利率下行。此外，还有一些政策性银行的信贷安排，对中小微企业贷款给予临时性延期还本付息等，既稳定了金融市场，也支持了疫情防控和复工复产。

为此，保银投资首席经济学家张智威教授认为“疫情对中国经济和资产价格的影响中国的利率下行趋势还是比较确定的，今年政府会大幅降息，但是还能降多少还是有争论的”。

二、城市投融资促进经济增长的作用机理

（一）基础设施投融资模式

BOT、PPP、TOT 模式是常用的投融资模式，它们各有优缺点，在具体实行时要具体项目具体分析。

1.BOT 模式。

BOT 是指“建设-经营-转让”，政府将项目承包给企业，企业建设经营一段时间之后，最后转让给政府的一种形式，在发展中国家运用比较广泛。经常用于政府投资资金不足，私人机构进行投资的情景，既可以分散风险也可以实现利益最大化，政府企业实现双赢。

2.PPP 模式。

PPP 模式是政府和企业进行直接合作的一种模式，和BOT相比不存在承包和转让的关系，是水平性结构。该模式可以降低风险和融资难度，吸引众多投资方，保障充足的建设资金，在国外运用比较广泛，引进中国后也得到了广泛的认同。

3.TOT 模式。

TOT 是指“移交-经营-移交”，是BOT 模式的创新形式。参与项目的投资方往往只有一个，且不需要进行建设，可以直接参与经营，减小建设风险；参与项目的政府可以将建好的项目移交给投资方，获得一定的资金，从而建设新的项目，是比较快获得资金来源地方式，适合短期内进行多项目投资。

（二）城市投融资的作用

1.填补市场失灵的空缺。

由于垄断、外部性、公共产品等原因，市场不能实现资源的最优配置，因此需要政府进行引导和调控。在关系国计民生的基础设施建设等方面，政府和企业通过合作的方式，满足社会公共需要，促进社会经济发展。

2.经济增长动力（乘数效应）。

作为经济增长的三驾马车之一，投资对经济增长具有乘数效应。政府投融资通过建设公共项目，可以促进上下游产业链的发展，间接或直接促进就业，并吸引外资，从而推动地区的整体发展。

3.资本成本优势。

一般企业和个人本着盈利为目的，不会投资建设譬如国防建设、水利设施、环境生态保护等项目，因为项目规模比较大，成本比较高，见效比较缓慢。政府有财政收入为依托，借助良好的信誉保障，从社会进行融资，然后再进行项目投资，具有雄厚的资金实力，和一般企业相比，降低了资本成本。

4.加速政府职能改革，监督经营职能分离。

城市投融资平台依托出资人的带领，引入公司化运作模式，将政府的监督和经营的职能分离，有利于促进政府更好的发挥作用，杜绝内部腐败，权利责任明晰，更加公正透明。

5.优化资源配置。

各地方政府投融资平台的建立，能够将散落的资源进行重组和集中，利用专业化的管理，实现当地资源优化配置，提高效率，促进地方经济高质量发展，实现政府和社会资源的有效合作，实现经济效益最大化。通过提供公共产品，弥补私人产品的不足，优化辖区结构调整，缓解地区发展的不平衡性。

三、疫情对交通投融资的影响

保银投资首席经济学家张智威在财经会议上谈到，2020 年基建投资力度会增大，至少比去年的增长速度要更高。基础设施建设是城市投融资的主要建设对象，根据上文的分析，本节以交通基础建设投资为研究对象，探究疫情对交通投融资的影响并提出相关应对措施，从而促进疫情后经济复苏。

（一）不利影响

疫情爆发后，各地实行严格的隔离制度，禁止人员大规模流动，各地交通处于停滞状态，通行费面临减收，相关经营者还款压力较大，建设成本进一步上升，影响交通设施的进一步建设，具体表现在：

消费需求减少，交通专项资金缩减。受疫情影响，全国有27个省份、428 个城市停运了公交服务。一方面，工厂延迟复工，劳动力暂缓就业，货物运输需求减少，根据减少了交通方面的费用征收。另一方面，为支持疫情防控，地方政府拨出多项扶持基金，这将影响原定的交通建设基金。

增加建设成本，影响建设进程。疫情对材料运输，劳动力人员，安全防控等方面产生不利影响，增加了施工难度和施工成本。相关项目施工单位、审查单位、设计单位、投标招标工作也面临暂缓。

（二）有利影响

尽管绝大多数行业受到疫情冲击减少了营业额，但是医疗、在线教育、基础设施也成为比较看好的行业。各部委和地方政府纷纷出台政策，推动重大工程和交通基础设施项目加快复工。受专项债规模扩大、新建项目增多、“十三五”规划收官等多重利好影响，预计2020 年基建投资将高位运行，基建企业新增订单、营业收入和经营性现金流都将呈现高增长。2 月10 日，山东省政府召开全省交通基础设施重点工程复工动员视频会议，会议提到今年将是交通投资最多的一年，要求尽快完成项目复工，确保完成全年任务目标；2 月25 号中铁建重庆投资集团发文，在保障防疫的基础上逐步实现永泸高速重庆段、铁路枢纽东环线等项目复工；截止到6 月10 日，广东90 个重点交通基建项目复工率达100%；

四、交通投融资发展的应对措施

在疫情特殊时期，在经济下行的风险时期，中央和政府应该采取积极的措施，保障交通基础设施的投资力度，发挥交通的“稳定器”作用，积极应对危机，自上而下采取一系列措施，保障经济平稳运行。

（一）强化顶层设计，发挥交通基础设施的稳定性作用

完善面对突发重大灾情的应急方案，预防未来同类事件发生，减少损失。实时评估因为疫情带来的困难和问题，对不同地区，不同机构进行分析判断，从而因地制宜的推行投融资政策，做到精准发力。强化资金支持结构，将资源优先分配给重大战略项目，对于重灾区的项目进行定制化解决方案。与此同时建立激励机制，调动各方积极性，协调各方资源，做到同心协力，共克时艰。

（二）拓宽投融资渠道，创新政策性融资体系

经济下行，财政赤字率增加，财政支出矛盾比较尖锐。在这种情况下，要大力寻求各级政府对交通基础设施融资的支持，加大财政资金投入，扩大投资规模，确保资金能够准时到位。充分利用国家的财政政策，发行专项国债。在疫情防控债上市的同时，各地政府应该积极发行交通、水利等基础设施专项国债，调控宏观经济，促进经济稳定增长。加强财政优惠措施，增强信贷力度，降低税率，延缓资金压力，帮助企业渡过难关。

（三）积极采用PPP 模式建设基础设施项目

PPP 模式是实施基础设施项目的重要模式，通过政府和企业合作实现社会经济利益的提高，众多学者也对PPP 模式的作用进行了讨论。李琦（2019）探究了轨道交通PPP 的运作机制，并借鉴国内外经验进行分析，证明PPP 模式是比较适合的。因此要充分利用PPP 模式的优势，允许PPP 项目公司发行债券，进行多模式融合运用，加强风险管理。在PPP 模式中要加强政府主导以及绩效考核机制，将项目的经济利益和社会利益相结合，加强监督和管理，实现风险控制。