排污许可制度中“协商式”管理案例研究

王亚琼 王颖 宋国君 康桢 国潇丹

摘要 排污许可制作为固定源管理的核心基础制度，实现了对单个固定源的微观管理，具备了“协商式”环境行政管理实施的基本条件。本文引入“协商式”管理政策概念，以水泥企业为例，在法律法规授权范围内，通过行政协商确定更严格的排放限值、重污染天气日许可量、更灵活的监测和记录规定等许可条款，对其可执行性、成本有效性进行分析。结果显示： ① 在环保税收优惠的经济激励作用下，企业承诺执行更严格的排放限值，成本有效性更好。② 加严最佳可行控制技术排放水平，满足成本有效性条件，但是当前技术不成熟，不满足技术可行原则，政府未能与企业协商一致。③ 针对重污染天气应急管理，实施排放量“日管理”，能够做到可监测、可记录、可核查，成本有效。④ 针对小收尘器颗粒物排放口，采用协商的替代性监测管理方案，效果更优且更具成本有效性。行政管理部门和企业之间进行协商，达成“协商式”许可条款，作为对“统一标准”的“微调”补充，在排污许可证中执行，可有效提高污染控制和排放管理的成本有效性，实施效果和经济效率能够更好地平衡。建议加强法律、法规、规章、标准、技术规范等体系建设，将法律原则性条款不断细化和明确，明确可达成“协商式”许可条款的法律授权，满足缩短决策时间、提高经济效率的原则，赋予地方政府更多但有限度的灵活性。建议对政府在排污许可行政管理协商过程中的自由裁量权进行限制，明确协商程序，明确允许以协商方式产生的许可事项列表，对包括制定机制、违反的惩罚机制等在内的各项规定进行梳理和完善。

关键词 排污许可制度;协商;排放标准;微调;效率

中图分类号 X322

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）07-0093-07 DOI：10.12062/cpre.20200306

自20世纪70年代到21世纪，我国的环境政策从行政命令式的管理到依法管理，政策手段从命令-控制型手段到市场化手段不断发展[1]。党的十八大以来，我国正在全面推进国家治理体系和治理能力现代化[2]。在环境治理领域，随着《环境保护法》和《大气污染防治法》的修订，政府与企业之间的二元主体管制格局正不断向政府、企业和监督者之间的三元主体互动格局转变[3]，开启了从“环境管理”到“环境治理”的新阶段。党中央把排污许可制定位为固定污染源环境管理核心制度，是环境治理体系和治理能力现代化的重要内容[4]。这项制度正在从试点到全面落实，逐步探索和建立排污许可制度的中国道路[5]。2015年排污许可制加速改革以来，国内学者从国际经验借鉴[6]、政策实施的可行性[7]、制度改革的政策框架[8]、实施监管[9]等多个方面进行研究。本文立足于国家环境治理体系和治理能力现代化的改革要求，研究在排污许可制改革的过程中，“协商式”管理政策如何作为命令-控制型政策的“微调”补充，增加政策灵活性，提高政策效率。以水泥企业为案例，分析“协商式”许可事项的制定和执行，在此基础上提出政策建议。

1 “协商式”环境管理政策概念引入与适用性分析

理查德·斯图华特（Richard B.Stewart）[10]将美国、欧洲国家实施的环境制度分为命令-控制型环境制度体系和基于市场机制的环境制度体系。围绕美国环境法改革和两类制度的实施，以霍华德·拉丁（Howard Latin）[11]和以史蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）[12]、理查德·斯图华特（Richard B.Stewart）[10]等为代表的学者，分别站在以命令-控制型政策为主的传统模式和推动环境政策市场机制改革两方，围绕“政策效率”，在其论文中进行了观点交锋。完全市场机制环境政策效率高，但是在次优的现实世界里，会带来行政监管难题。按照科斯协商（Coasian bargaining）逻辑，协商的每一方都希望自己利益最大化[13]，达成协议的时间长、难度大，交易成本高，难以快速解决严峻的环境污染问题。在美国和欧洲的政策实践中，针对命令-控制型环境政策的低效率问题，采用了一系列“微调”（fine-tuning）改进措施，包括使用成本-效益分析[14]，签订灵活的环境协议[15]，结合使用环保税、排污权交易等经济激励政策手段提高效率。在我国，命令-控制型政策以强制性排放标准为主，能够实现污染物排放的重大削减。但是，强制性排放标准作为“底线”，不断加严会带来更大的实施难度和更高的社会成本。面对政策实施效果和经济效率的平衡问题，排污许可制改革提供了固定源精准化管理的制度基础，可利用“协商式”管理政策提高命令-控制型政策的灵活性，在能够达到同等或更好效果的前提下，弥补效率不足问题。

排污许可制度下的“协商式”管理政策属于自愿性规制。潘翻番等[16]对自愿性规制进行讨论，将其限定为政府干预较小，企业为了获得额外激励而采取自愿规制，用于激励企业在强制性标准基础上超水平合规或促使企业更好地合规。Higley 等[17]主张将协商政策纳入现有的法规体系，在法律框架下实施。不同国家社会制度和法律制度不同，协商政策的达成形式和实施情况也有所不同，荷兰的“环境协议”（contracts）[18]、美国的“协商性规则”（negotiated rulemaking）[19]、日本的“污染控制協议”等都代表了一种“协商性的命令-控制”政策手段。其中，荷兰的环境协商协议具有民法合同特征，可以具有法律约束力，日本的污染控制协议可广泛应用于制定排放标准、最佳可行控制技术、紧急计划等多个方面[20]。在本文的讨论中，因为我国《行政诉讼法》将行政协议主要限定为政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议[21]，“协商规定”与“环境协议”有所区别，也非一种新的成体系的环境制度形式，仅将其限定为排污许可管理制度中，通过有限度协商形成的针对特定固定源的“协商规定”。环境行政属于风险行政、复杂行政、系统行政、过程行政[22]，对“排污行为”设立的行政许可，协商许可事项不论以何种方式产生，都要具有法律法规授权，具备权威性及可操作性。根据《排污许可管理办法（试行）》的授权，可协商的许可事项包括企业承诺执行更严格的排放浓度限值、重污染天气应急期间的许可排放量和管理措施要求、强制性标准要求之外的监测和记录要求等。从经济的角度，企业自愿执行更严格的要求，主要动机包括获得激励性政策奖励、抢占预期的新标准来临的先机获得收益[23]、支出更低的守法监控成本、提高企业声誉带来经济效益等。相对于命令-控制型政策，协商性管理进行“微调”改进，在“统一标准”之外具备了更大的灵活性，激励污染削减成本较低的企业率先减排，执行更严格的排放限值，同时，企业为了达到排污许可制度的守法要求，可以选择更灵活的替代性监测方案作为补充，在强制性标准基础上超水平合规或更好地合规的情况下，达到了更高效率。

如图1所示，负有行政监管权的政府部门和固定源，可以遵循行政程序下的谈判程序[24]，进行有限度的协商并得到许可事项，将其载入排污许可证中实施。企业在政策激励下，制定更严格的排放限值方案，制定重污染天气应急减排措施，制定监测、记录方案等作为守法证明，经政府管理部门审核通过或双方协商一致后，纳入排污许可证中执行。“协商式”许可事项的制定和执行均在我国现行法律法规框架内开展，只能比强制性标准更严而不能更宽松，同时税收激励和技改补贴等均有严格的程序约束，排污许可证的核发与执行的全过程信息公开并受公众监督，政府部门的自由裁量权被严格限制。

2 水泥企业排污许可证中协商许可事项的达成及成本有效性分析

选取水泥行业案例进行研究，我国是水泥生产与消费大国，并且水泥行业作为重点排放行业和较早实施排污许可管理的行业，具有代表性。案例企业位于陕西省关中地区空气质量未达标区，隶属于全国前十大水泥集团，有两条日产5 000 t的新型干法水泥熟料生产线，是行业内典型的熟料生产企业。在排污许可证中，包含了该水泥企业所需要遵守的全部许可事项要求，其中核心的部分是执行的排放限值、排放许可量，还包括证明合规所需的自行监测、台账记录、执行报告等环境管理规定。该企业执行《水泥工业大气污染物排放标准》（GB 4915-2013），作为“水泥工业大气污染物排放控制的基本要求[25]”，是针对全国所有水泥企业的“底线”要求，受控单元必须执行排放标准规定的排放限值要求、监测要求，或承诺更严格的要求。

2.1 企业承诺执行更严格的窑尾氮氧化物排放浓度限值

2.1.1 环保税激励企业技术改造承诺更严格的排放限值

环保税等经济激励型政策可以促进企业与政府达成协商条款，实施更严格的排放限值要求。根据《环境保护税法》的规定，纳税人排放应税大气污染物的浓度值低于国家污染物排放标准50%，减按50%征收环保税，也即减少到按照原税额50%征收。税法规定税务机关负责征收管理，生态环境主管部门负责监测管理，并将排污许可、污染物排放数据等相关信息定期交送税务机关。该水泥企业由于环保税收优惠的激励，对水泥窑进行分级燃烧技术改造，实现NOx的源头减排。作者进行案例研究时与企业测算，企业实际投入一次性技改成本约300万元，NOx月平均排放浓度由220 mg/m3左右降到了150 mg/m3以下，水泥行业NOx排放标准限值为320 mg/m3，满足低于排放标准50%减按50%征收环保税的条件，全年环保税缴纳减少约110万元。运行成本占比最大的氨水使用量较改造前减少0.2 m3/h，按照2018年水泥窑运转率54%计算，全年氨水可节约130万元。企业每年减少运行成本和少缴纳的环保税共计约240万元，企业1.25年节约的成本即可抵消一次性改造投资。

可见，在环保税收优惠的激励下，相对于不进行技改成本更有效，企业有充足的动力实施技术改造。经政府与企业协商，企业承诺NOx执行160 mg/m3的排放限值，载入排污许可证中实施。生态环境部门实施排污许可证后监管时，根据企业在排污许可证执行报告中提交的守法信息，对企业的排放数据进行审核，并与税务机关进行数据共享。

2.1.2 可否达到更严格的最佳可行技术排放限值

按照我国最佳可行技术系列指南，“最佳可行技术”（以下简称BAT）是一定时期内工业污染防治采用先进、可行、已得到应用的污染治理技术，并与技术和经济发展水平相适应，使污染物排放水平优于国家污染物排放标准[26]。NOx作为主要的PM2.5前体物之一，控制NOx排放是改善空气质量的主要途径之一。我国《标准化法》并未将BAT作为强制性排放标准，政府为了更好的环境质量，可采用技术改造资金补贴、缩减错峰停产时间等方式，激励减排成本较低的企业进行技术改造，达到优于国家污染物排放标准的BAT排放水平。

目前，河北[27]、安徽[28]等多省水泥行业地方排放标准中NOx排放限值加严。作者调研发现，关中地区多家水泥企业预期未来排放标准将进一步加严，已经开始进行技术升级研究以抢得先机。企业在政府激励和标准加严的预期下，有动力进行技改达到BAT排放水平，承诺在排污许可证中执行更严格的排放限值。根据经济可行的原则，首先对该地区NOx减排的不同技术及其成本有效性进行讨论。脱硝成本核算方法参考美国脱硝成本计算手册[29]，采用统一的工程造价法核算。参考美国污染物控制技术成本有效性的评价方法，使用最大控制成本“成本线”方法评价控制技术是否为成本有效的技术，如果每吨NOx减排成本低于“成本线”，可认为该控制技术成本有效[30]。在关中地区抽取了7家应用不同的脱硝技术的燃煤窑炉和锅炉或实施煤改气的锅爐，包括3家水泥企业、1家发电企业、1家热力公司、1家瓷砖企业、1家果汁企业。用最小二乘法拟合，交点值为NOx的“成本线”（元/t），低于该“成本线”即可认为是区域内成本有效的控制技术。由图2可知，“成本线”为B点对应的8 293元/t。该水泥企业现采用分级燃烧+低氮燃烧+SNCR法的控制技术，可稳定达到150 mg/m3的排放水平，控制成本为A点对应的3 875元/t。如果政府进行技改资金支持，激励企业脱硝超低排放改造，达到BAT排放水平，进行成本有效性与技术可行性分析。河南省已建成水泥企业SCR法脱硝超低排放示范项目，NOx排放浓度可控制在50 mg/m3水平[31]。假设该企业将NOx排放浓度水平控制在50 mg/m3，在SNCR法之后再增加一级SCR法脱硝，企业测算需约7 000万元总资本投资，成本为5 099元/t，低于“成本线”，成本有效。据作者调研，山东某水泥厂进行了技改，试运行结果显示NOx排放浓度可控制在50 mg/m3，但企业反映试运行过程中频繁出现堵塞现象。可见，该技术暂时未能实现污染控制水平稳定在50 mg/m3的超低排放水平。因此，该企业认为待示范项目成熟运行后，如果可以得到一定激励，可实施技改，承诺更严格的NOx排放限值。

2.2 重污染天气应急许可排放量协商

《大气污染防治法》授权县级以上人民政府依据重污染天气应急预案采取停产限产等紧急性、强制性、临时性措施。生态环境部2017年至2019年相继出台了指导意见，对重污染天气应急行政紧急权力的实施进行了细化。在指导意见的授权范围内，协商产生管理措施，既能有效削减重污染应急期间NOx的排放量，又能避免“一刀切”，提高经济效率。

以2019年的两次重污染天气过程为例，在案例企业对不同运行情况的NOx排放进行试验。首先，不限产并采用控制脱硝剂氨水喷量降低NOx排放。图3显示氨水使用量与NOx排放的关系。11时到19时喂煤喂料量和产量保持稳定，NOx浓度及排放量与氨水流量存在明显的负向关系。15时氨水喷量由14时的1.33 m3/h升高至1.72 m3/h，NOx浓度由126.08 mg/m3下降至113.62 mg/m3，氨水使用量提高29.32%，NOx浓度下降9.88%，NOx排放量下降9.91%。继续增加氨水使用量，15时至16时氨水使用量增加8.72%，NOx浓度降幅仅为0.88%。可见，增加氨水用量NOx明显减排，但边际减排效果降低。其次，分析限产对NOx排放的作用。由图4可知，15时至18时喂煤、喂料量大幅减少，产量下降，氨水使用量保持稳定。16时喂煤量由15时的8.5 t/h降到6.5 t/h，下降幅度23.53%，喂料量由396 t/h降到293 t/h，下降幅度26.01%，NOx浓度由107.29 mg/m3降低至80.08 mg/m3，降幅25.16%。17时继续将喂煤量降低至5.5 t/h，NOx浓度增加到99.16 mg/m3，增幅23.75%。在此期间生产工况变化，SO2和颗粒物排放增加。可见，限制产量难以产生稳定的氮氧化物减排效果，且还会造成SO2和颗粒物增加。

综上，在重污染天气应对期间，采用调节氨水用量措施，效果更稳定，且相对于限产措施，没有额外的减产成本，成本有效性更好。同时，考虑到小时排放量波动不及日排放量波动平缓，个别小时排放量大于应急启动前和启动后小时排放量。采用日排放量考核，能够有效“抹平”波动，既能满足减少重污染天数的目标，又更符合企业生产和污染控制实际。按照2018年指导意见，政府可以与企业协商应急减排日许可量。如黄色、橙色、红色三种预警条件下，NOx日排放量达全年日均排放量的75%、70%、65%分位数水平，分别为2 366 kg/d、1 809 kg/d、1 670 kg/d，定為日许可量，在排污许可证中实施。同时，规定企业在重污染响应开始后，NOx日排放量低于响应前的排放水平。此外，措施必须可监测、可记录、可核查，对于企业采取的关键措施，如监测及记录氨水用量、排放量趋势变化曲线等要求，纳入排污许可证的管理条款，用于企业守法报告和监管部门合规核查。

2.3 小收尘器颗粒物排放监测和记录协商方案

水泥企业小收尘器排放口数量多，单个排放口排放量占比小，但加总后排放量占比可观，需进行有效管理，达到浓度限值和满足总量控制要求。案例企业有150个小排放口，根据企业2018年度执行报告数据，小排放口颗粒物排放量占21.68%。如果采用和主收尘器同样的在线监测方案，安装和运行成本过高，而效用仅为证明连续达标和获得排放量数据。因此，可以采取精度能满足管理需要，又更为成本有效的监测和记录方案，在排污许可证中执行。

针对连续达标排放管理，采用替代的灵活和低成本的方案，并具备可监测、可核查、可记录的要素，即可认为是一种可行的方法。企业针对不同类型的小收尘器采取不同的方案：一是针对相对较大的煤磨收尘器，连续监测压力损失，获取能够表征设施正常运行的数据，同时在出口定期手工监测，以此证明设施连续达标运行;二是针对其他更小的收尘器，定期人工巡检设备运行状况，同时在出口定期手工监测，证明设备达标运行。针对排放量管理，企业定期手工监测和记录每个收尘器的运行时间计算排放量，成本主要为人工成本，每班每个工序增加一名人员专门负责统计，共需要12人，总成本为每年96万元。与之对比，开发一套自动计时装置，成本为6.5万元，可以更精确监测所有小收尘器的运行时长，是一种效果更优且更具成本有效性的合规监测方法。参考美国的守法保证监测计划（Compliance Assurance Monitoring）[32]，使用灵活和可替代的监测方式，由管理部门与企业协商，通过替代性指标证明小收尘器运行合规，如表1所示。

3 结论与建议

3.1 结论

在排污许可制度框架内，“协商式”管理政策作为命令-控制型政策的“微调”补充，能够提高政策效率。在现行的法律法规授权范围内，可协商的许可事项包括企业承诺执行更严格的排放浓度限值、重污染天气应急期间的许可排放量要求、强制性标准要求之外的监测和记录方案等。企业出于获得激励性政策奖励、对未来政策的预期、支出更低的守法监测成本、提高声誉等动机，自愿在强制性标准基础上超水平合规或低成本合规。同样，政府为更好更快地改善环境质量，激励污染削减成本较低的企业率先减排，或为降低企业守法成本采用更灵活的监测方式。按照排污许可制度的程序，企业的方案经管理部门审核通过或双方协商一致后，纳入排污许可证中执行。政府的自由裁量权被严格限制，相对于“统一标准”进行“微调”改进，具备了更大的灵活性，提高了政策效率。

作者选取具有代表性的水泥企业，进行实例分析，证明排污许可制度中“协商式”管理可行。首先，在环保税收优惠的经济激励下，企业实施了技术改造，承诺水泥窑尾NOx执行更严格的m要求。对达到更严格限值的最佳可行技术进行分析，削减成本有效但技术不够成熟。其次，在国家指导意见的框架内，达成了重污染天气应急管理“日许可量”要求。最后，针对小收尘器颗粒物排放口，协商达成替代性监测管理方案。但是，实例分析也发现排污许可制度中缺少针对“协商式”管理的细则，实践中缺少足够的规范程序。

3.2 政策建议

建议明确排污许可制度中“协商式”行政管理的法律授权，明确协商程序和可协商的内容。在排污许可环境行政管理领域，可以赋予政府更多灵活性，这种灵活性应当是有限的，应当对具体行政行为和抽象行政行为在合法性与合理性方面加以论证。建议加强法律、法规、规章、标准、技术规范等体系建设，将法律原则性条款不断细化和明确，保证环境行政管理部门自由裁量权的合法、合理行使。建议事先明确规定协商的程序及允许以协商方式产生的许可事项的具体列表，对包括制定机制、违反的惩罚机制等在内的各项规定进行梳理和完善，使其逻辑关系更加明确，避免法律适用时产生歧义。

（编辑：李 琪）

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WANG Ya-qiong1 WANG Ying2 SONG Guo-jun1 KANG Zhen3 GUO Xiao-dan1

（1.School of Environmental & Natural Resources， Renmin University of China ， Beijing 100872， China;2.Hebei Dezheng Law Firm ， Shijiazhuang Hebei 050061， China;3.Shaanxi Environmental Investigation and Assessment Center ， Xian Shaanxi 710054， China）

Abstract As a basic system for stationary sources， the pollutant discharge permit system can help to realize micro-management for individual sources， thus providing the basic conditions for the implementation of negotiated environmental administrative regulation. This paper introduces the concept of ‘administration through negotiation， analyses the case of a cement factory， in which permit items such as more strict emission limits， daily discharge volume limit relevant to the heavy air pollution emergency plans and more flexible monitoring and recording regulations are set up through negotiation process， and discusses the feasibility and the cost effectiveness of the process. The results are as follows： ① Negotiated emission limits through environmental protection tax allowance and exemption is more cost effective. ② With more strict BAT discharge values， the condition of cost effectiveness is met. Yet the lack of feasibility would lead to disagreement between the administrative and the factory regarding emission limits. ③ With the heavy air pollution emergency plans， a daily discharge volume limit is able to be monitored， recorded and verified， and thus is more cost effective. ④ In terms of the small discharge ports of dust collectors， the paper believes that through a negotiated monitoring plan， the permit will be carried out more efficiently and cost effectively. The administrative departments and the enterprises can negotiate to achieve agreements on the permit items， and the permit items can be seen as the ‘fine-tuningcomplement to the ‘unified emission limits of various emission standards， the execution of which can improve the cost effectiveness of pollution discharge control and emission management and can ensure the balance between implementation effect and economic efficiency. The paper suggests that the legal system involving laws， regulations， standards and technical specifications shall be strengthened and the legal principles shall be specified and clarified. Furthermore， the legal authorization for the negotiations in the permit system shall be transparent and the local governments shall be given more yet limited flexibility， in order to shorten the decision time and improve the effectiveness. At the same time the discretionary power of the governments shall be strictly limited， which means that the negotiation procedures and the negotiable permit issues shall be specified and the rule-making mechanism and the negative effects caused by violations be sorted out.

Key words pollutant discharge permit system; negotiation; emission standard; fine-tuning; effectiveness

收稿日期：2019-11-08 修回日期：2020-03-22

作者简介：王亚琼，博士，讲师，主要研究方向为环境政策与环境管理。E-mail：450754587@qq.com。

通信作者：宋国君，博士，教授，博导，主要研究方向为环境经济与环境政策。E-mail： songguojun@ruc.edu.cn。

基金项目：国家重点研发计划项目“区域大气污染联防联控支撑系统建设与污染防治战略研究”（批准号：2017YFC0212503）。