辽宁加强社会管理体系建设研究

李森

[摘 要]改革开放40多年来，我国在科技、经济、政治、文化等各方面均在长足发展和进步，某些领域已经跃居世界前列，综合国力的大幅提升为国家和人民带来了丰厚福祉。与此同时，我国的社会管理体系建设也随之日渐完善，在现代化建设进程中发挥着重要作用。文章通过对辽宁社会管理的现状及存在问题进行研究，深刻阐述了辽宁省在经济建设与环境保护、市场环境、民生工程、新兴服务业等多个领域中所出现的不同程度的不足，并紧密结合问题成因，提出了切实可行的建设策略，促进辽宁社会管理体系建设，为进一步加强和完善中国特色社会主义社会管理体系建设提供重要的案例参考和支持，充分体现了中国特色社会主义管理体系所独具的优越性、先进性和实效性，从而更加优质地服务社会，造福人民。

[关键词]辽宁;社会管理体系;建设

[中图分类号]D630           [文献标识码]A      [文章编号]1672-4496（2020）02-071-06

回首改革开放40多年的历程，我国各项事业均长足发展，不断进步，某些领域已经走在世界的前列，为国家和人民带来了丰厚福祉。其中，我国的社会管理体系建设进一步完善，质量和水平显著提高。党的十八大报告中特别指出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”[1]这是党中央适应经济社会发展新形势、落实科学发展新任务、满足人民群众新期待、贯彻执政为民新要求，从全局出发确定的一项战略任务，具有重大而深远的理论意义和现实意义。

辽宁作为老工业基地，受计划经济体制影响深，国有经济比重大，当前既处在发展的重要战略机遇期，又处在社会矛盾凸显期。进一步加强辽宁社会管理体系建设，对加速全面振兴、全面建成小康社会、实现科学发展、和谐发展、创新发展，具有十分重要的意义。同时，又是当前辽宁经济社会发展阶段的客观需要，是处理好当前辽宁各种社会矛盾的必要举措，更是维护广大人民群众根本利益的重要保障。

一、辽宁社会管理体系建设工作现状

振兴辽宁战略实施以来，全省各级党委、政府高度重视，把社会管理工作作为构建“和谐辽宁”的基础性工作来抓，各级单位和部门积极参与社会管理实践，充分发挥了协同作用。全省上下紧紧围绕“加强和创新社会管理”这个主题，以体制机制创新为动力，以加快政府职能转变为关键，以加强基层基础工作为重点，开展了一系列有益的探索和创新，开创了社会管理工作的新局面。

（一）初步成果

根据辽宁省人民政府研究室马洪君副主任的《加强辽宁社会管理体系创新研究》报告（以下简称《报告》）中可获悉，自辽宁高度重视社会管理工作以来，在关键领域取得了明显成效，具体表现在三个方面：

1.社会管理制度建设不断加强。从健全社会管理格局、完善社会管理机制、强化社区服务功能、建设信用辽宁等四个方面对全省“加强和创新社会管理”工作进行了统筹规划。[2]先后出台了一系列文件，使社會管理地方性法律法规体系初步健全。

2.初步形成多元化的社会管理格局。《报告》指出辽宁重点加强党委的领导，同时又加快政府职能转变，进一步推进法治型政府建设，实现以政企分开、政资分开、政事分开为核心的政府职能转变。进一步推进服务型政府建设，为民众提供“一个窗口”的公共服务，切实解决了一些部门存在的“门难进、脸难看、事难办”等问题。进一步推进效率型政府建设，集中行使行政处罚权，既克服了多头管理的弊端，又精简了人员，提高了执法效率。

3.多元化民众权益维护机制有效健全。《报告》中阐述了三方面成果：一是以网络为平台搭建社情民意诉求表达渠道。2004年，通过对民心网民众举报投诉问题的查处，收缴违规违纪金额1.43亿元，还利于民2.28亿元，促进各级政府公益性投入9220万元。民心网的经验作为全国五个社会管理创新模式，被中国社会科学院写进《2010中国社会蓝皮书》。二是建立社会稳定风险评估和决策纠错机制。2010年，全省对572项重大决策和建设项目实施了稳定风险评估，其中准予实施387个，通过整改实施105个，暂缓实施71个，叫停9个，有效地防范了影响稳定事件的发生。三是不断健全完善“一站式”联合接访、综合调处矛盾纠纷工作机制，形成了“沈阳经验”这一具有辽宁特色的信访工作模式。目前，全省14个市和90%以上的县（市）区建立了信访大厅，使得整合资源、解决问题、吸附民众的作用得到充分发挥，90%的信访问题在市、县层面得到化解。

（二）存在问题

加强和创新社会管理，是中央在新形势下促进党和国家事业长治久安的重大战略决策，是我国深化改革开放的重大战略部署。由于体制机制存在的弊端，和官僚主义、形式主义作祟，不少地方社会管理和创新建设出现了一些偏差。[3]虽然辽宁在加强社会管理体系建设上取得了一定的成效，但随着经济社会的不断发展，如经济建设与环境污染、市场环境恶劣、食品药品安全等主流社会管理问题还广泛存在，仍待解决。与此同时，如“共享单车”等新兴服务业的社会管理问题也随之而来。这类问题的长期存在和不断滋生蔓延如果得不到有效解决，就不能满足人民群众日益增长的多元化社会管理和服务需求。

1.盲目发展经济，忽视环境污染。长期以来，在坚持以经济建设为中心的目标导向下，全社会把经济建设列为发展大计中的首位，经济发展成效显著。但是，有些企业一味追求经济利益最大化又引发了一系列环境污染问题。如大气污染，雾霾严重笼罩着辽宁;河流污染，致使辽宁境内多条河道受污严重，轻则鱼虾无法繁衍，重则人畜无法饮用;工厂扩建，侵占耕地，破坏了生态系统的和谐;工厂与人居相互混杂，不仅影响附近居民的日常生活，也不利于政府管理。

2.市场环境不良，制约经济发展。市场需要良好的环境支持，否则将严重制约经济的快速发展。长期以来，辽宁的市场环境较差，导致很多省外投资商难以入驻省内，即便历尽艰辛进来了，也很难站稳脚跟，这也是辽宁多年来GDP倒数的重要根源之一。例如，某省外投资商拿着所在市级开具的介绍信来辽宁商洽合作，而有些部门以“省、市级别不对等”为由，建议其直接与省内相关市级洽谈，而该市又以“未接到上级指令”为由拒绝了此次商洽机会。至此，一个好的商机就这样在几番推诿中夭折了。再如，商业手续层层审批，而且审批程序繁杂，致使很多投资人在办理审批的过程中舟车劳顿，跑断了腿，操碎了心，伤透了脑筋，失掉了原有的雄心壮志。更有乱收税费的恶劣现象伴随，致使市场主体背负重税，苦不堪言。在这种恶劣的市场环境下，怎能奢求经济的良性发展呢？

3.民生工程不善，矛盾日益凸显。民生工程就是政府为民办实事、办好事的“民心工程”和“德政工程”，是立党为公、执政为民的现代版“为人民服务”的具体体现。众所周知，民生工程中，一个重要的方面就是公共服务，“社会管理与公共服务是政府职能的重要体现，建立健全社会管理与公共服务标准体系，已成为当前政府进行社会治理的一个重要抓手。”[4]一是公共服务需求全面较快增长与基本公共服务不到位的矛盾日益突出。发达国家和地区的经验表明，当人均GDP达7000美元的时候，社会基本医疗保险和养老保险制度已普遍建立起来，实现了基本公共服务均等化。当前辽宁人均GDP已经超过7000美元，但公共服务均衡化进程却很难让人满意。如义务教育发展不完善，城乡义务教育资源配置不均衡，经费落实不到位，师资力量良莠不齐，年龄结构不合理。公共卫生服务发展不均衡，医疗资源在大医院和基层医疗机构之间的配置不合理。现在是大医院“人满为患”、小医院“门庭冷落”。“看病难、看病贵”问题仍然是关键问题。二是公共活动空间不足，业余文化生活受限制。以沈阳为例，偌大的都市，高楼林立，然而可供开展健身、休闲、娱乐等文化活动的公共广场却十分紧张，且分布不均，限制了市民的业余文化生活。农村的公共文化空间就更加稀缺，除了村落和耕地外就是山山水水，村民们白天辛苦劳作，晚上只能站在街边或靠在墙角闲谈，或者几人围坐桌边打麻将，以此来打发闲暇时光，使得农村的文化生活近乎成了荒漠。

4.民以食为天，安全存隐患。“病从口入”，食品安全直接关系到民众的身体健康和社会稳定，一直以来都是社会关注的热点。辽宁长期坚持抓好食品安全工作，整体上已经有了一定的安全保障，但并不意味着就可以松懈下来。福尔马林火锅、三聚氰胺奶粉、苏丹红咸鸭蛋等事件层出不穷，给老百姓造成了严重的身体伤害，老百姓“不敢吃”“不敢用”。同时也给社会造成了恶劣的影响，增加了许多不稳定因素。旧的食品安全问题刚刚解决完，新的食品安全问题又“披挂上阵”。一些黑心商家为了蝇头小利，不惜铤而走险，有的甚至是死灰复燃，卷土重来，使广大群众长期陷入问题食品的包围中，成了以身试毒的试验品。

5.不良媒体虚假信息传播，严重危害社会稳定。网络自诞生那一刻起，就深刻地影响和改变了人们的生活方式，特别是在今天，网络的发展更加迅速，发达程度令人难以想象，在给人们带来方便的同时，也暗藏着很多安全隐患。网络信息传播速度快，波及面广，但是可监控性差，一条虚假信息很容易就传播开来，制造恐慌，动摇社会稳定。如2017年7月21日沈阳地铁报刊载了这样一则通告：曾经在微信朋友圈散布的“抢孩子” “拐孩子” “偷肾”的消息，一度引起社会群众广泛关注，让人们产生了恐慌感。对此，沈阳警察及时给出了相关核实结果：全是谣言！这类蛊惑民心的谣言虽然只是沧海一粟，但其产生的负面影响可见一斑。又如百度网盘链接分享搜出数千条企业老总的信息，导致个人信息外泄，这些信息一旦落入不法分子之手，后果将无法想象。现在，像微信等新媒体的传播力量更加强大，虚假信息、广告漫天飞舞，肆意横行。“手机控”们每时每刻眼里都可能充斥着这些不良内容，一个不留神、一时好奇心、一个误判都可能给个人、家庭和社会造成严重后果。

6.市区内多条路段不断翻修，严重制约交通出行。联想到繁华大都市的形象，相信每个人的脑海当中都会很自然地浮现出“高楼林立” “车水马龙”的景象。的确，现实生活中“高楼林立”的景象早已司空见惯了，然而与之相配的却不是“车水马龙”，而是“车拥路堵”。以沈阳市沈北新区为例，有关调研数据表明，市民对目前的交通现状的满意度仅为25%。除多点交匯的南北方向重要枢纽经常出现拥堵外，东西方向的辅路也存在着较为严重的交通堵塞状况，影响了市民出行和车辆通行，也严重制约着沈阳的现代化建设。

7.新兴服务业管理不善，影响社会公共秩序。随着经济社会的高度发展，为顺应民众的需求，一些新兴服务业横空问世。如“共享单车” “共享电动车”，甚至“共享汽车”等公共交通服务，先后走进了人们的生活，给人们的出行带来了极大方便，“随走随停”的自由使用深得民众青睐。然而这种新兴服务业也是“双刃剑”，在服务民众的同时，如果疏于有效规范的管理，就会因为随意乱停乱放或恶意损坏等恶劣行为，让这道亮丽的都市风景线变得影响市容和市貌。本来是一项便民工程，却给社会规范和秩序制造了不小的压力和负担。

（三）成因分析

上述问题的成因，在一定层面上存在着共性，如：相关法律法规及制度尚不健全;相关部门监管能力不足、执法不严;政府支持力度不够、落实不到位等。还有其他特殊的原因，如：受经济社会发展水平制约带来的问题。既有长期历史遗留的问题，也有社会变革带来的问题;既有社会建设滞后带来的问题，也有思想观念和体制机制上的问题。

1.工业生产造成环境污染的成因。一是经济因素。长期以来，经济发展排在首位，经济利益的追逐迫使工业生产过度、无序进行，甚至不惜牺牲环境以换取利益最大化。二是防污技术。长时间以来由于工业生产水平较为低下，设备和技术相对落后，防污能力十分有限等，导致处理率非常低，不能有效降低“三废（废气、废水、废渣）”的产生;三是排污管控。由于缺乏严格有效地监管控制，甚至放任自流，无人问津，导致工业生产过程中“三废”肆意排放，造成河水、大气等自然环境的重度污染，严重威胁到人类及其他动植物的正常生活和生存。

2.市场环境不良的成因。一是政府传统的特权观念根深蒂固，公仆意识和服务意识差，很多民营企业经营者纵然雄心勃勃，但面对层层艰难的请示审批，加之低三下四，仰人鼻息的卑微心理，最终迫使好好的计划不得不“胎死腹中”;二是市场恶意竞争，一些执法人员与企业之间形成利益链条，搞暗箱操作和权力寻租，损害公平竞争的市场环境;三是优惠政策扶持力度不够，如制度不够健全，缺少法律保障，政府过度干预，政策失去了应有的保驾护航作用。

3.民生改善不力的成因。一是政府财政投入力度仍然有限，民生改善“不解渴”，收效不明显;二是民生改善城乡差距大，存在分配不均衡、受众面小等现象;三是教育、医疗等常规民生工程改革不彻底、不完善、不到位，导致“上学难” “看病难”长期得不到彻底解决。

4.食品药品安全问题的成因。一是食品药品企业和生产者盲目逐利。完全忽视消费者的切身利益;二是消费者安全意识薄弱，警觉性和防范意识差，自我保护意识和维权意识不足;三是食品藥品安全法律体系不够健全，给不法分子可乘之机，也使受害民众维权时无章可循;四是监管、打击力度不够，惩治太轻，助长了不法分子的嚣张气焰。

5.媒体虚假宣传的成因。一是谋取私利，通过虚假广告宣传，博得民众信任，完成欺骗消费。二是制造恐慌，少数极端分子和不法分子通过制造传播虚假信息和恐怖信息，试图达到扰乱社会治安，制造民族矛盾，破坏国家稳定的目的，三是博名出位。某些人为了“一夜成名”，不惜编制虚假信息以博人眼球。

6.市区交通拥堵的成因。对于全国大多数一线城市而言，早晚时段的交通压力都异常巨大。某种意义上看，这种由上下班高度集中出行而造成的交通拥堵似乎情有可原。然而，更为主要的原因是政府的社会管理体系不够健全，同时又与实践结合得不够紧密，缺少科学的统筹规划与必要的沟通协调。一是道路狭窄，容量不足。随着私家车的与日俱增，路面的车流量明显增多，然而道路扩容却未及时跟进，致使道路负荷巨大。如沈阳市沈北新区道义街区范围内的交通基础设施建设起步较晚，改进较慢，现存多处道路普遍狭窄，致使双向驾驶车距较小，阻滞交通的同时，也加大了剐蹭事故的发生概率。二是车位稀缺，违停不断。由于公共停车位严重不足，造成双向车辆被迫多排并列违停在道路两侧及周边地带，严重挤占了路面容量，影响了车流畅行。三是缺少规划，施工频繁。沈城市民常见一种“奇怪”现象，刚刚新建不久的路段，很快又重新挖开进行二次或三次施工。例如，蒲昌路以及正良街区范围的多条路段自2012年以来均出现不同程度的反复施工现象，皇姑区的文大路几乎每年都要重新施工一次。每次的挖开与重建都需要数月甚至更长的工期，给市民出行和车辆通行带来不便，同时也造成了不必要的资源消耗与经济浪费。然而，让出行者更为费解的是，有时多条线路或因排水管道的铺设与对接，或因路况较差翻修等原因同时施工，仅在2020年5月前后，沈阳市沈北新区道义街区范围内就有8条长短不一的横纵线路同时开始施工，小小的范围内，竟有如此高密度的施工作业，由此引发的交通拥塞的严重程度可想而知，让广大市民与通行车辆苦不堪言。

7.新兴服务业混乱的成因。造成以“共享单车”为代表的新兴服务业混乱局面的原因有很多。一是使用者公德心缺失，部分单车使用者只考虑自己的方便，随走随停，任意停放，却从不考虑自己的行为是否给他人及社会带来不必要的影响;二是部分单车使用者责任心缺失，只管自己享受这份“方便”，而漠视在使用过程中本应承担的责任，造成停放无序，单车损坏;三是相关法律法规不够健全，监管力度也有待加强。

各级党委和政府必须正视这些问题，以强烈的责任感和使命感，切实把加强和创新社会管理置于更加重要的位置。

二、加强辽宁社会管理体系建设的对策建议

加强辽宁社会管理体系建设，必须认真贯彻落实党中央关于加强社会建设的一系列指示精神，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，切实有效地处理和解决好现实存在的问题，从而建立健全适应辽宁经济社会发展需要的社会管理体系。

（一）加强制度建设，健全法制体系

充分发挥人大和政府的作用，依托有关职能部门，制定完善各类社会管理法规政策，重点加强和完善社会保障、民生改善和新兴服务业等领域的法规制度建设，形成相关可行性指导文件，层层分解，落实具体内容，落实到责任单位，落实推进方案，落实到负责人。在具体监管过程中做到有法可依，有章可循，不存在盲点和漏点，形成“法网恢恢，疏而不漏”的全覆盖之势，不给任何居心不良之人以可乘之机。

（二）加大职能部门监管和执法力度

各行各业若要实现良性健康地发展，必须加大监管力度，多一份监管，就多一份保障。要严肃法纪，严惩那些“明知山有虎，偏向虎山行”的“顽固派”，使其痛改前非，洗心革面。如：加大属地管理力度，做好区域监管执法;加大源头监管力度，将污染排放、恶意虚假信息、问题食品药品等苗头消灭在萌芽状态;加大日常监管和执法力度，避免“三天打鱼两天晒网”，更不能一年里只等候一个“3·15”，而是要努力做实并形成常态化，365天雷打不动，坚持职守，形成正气，维护安全。

（三）加快政府政务环境和管理职能转变

进一步加强辽宁社会管理体系建设，要求政府自身要深化改革，切实做到“两个转变”。

1.加快政务环境转变。以往的政务环境总弥漫着“冷漠、拖拉、推诿”等懒政现象。这种“门难进、脸难看、事难办”等问题颠覆了人民公仆的形象，也严重影响和破坏了政府形象。新的社会管理体系要求政务环境应积极展现“热情、主动、高效”的勤政风貌。这将更加有利于践行党和政府为民服务的宗旨，也更有利于与人方便，增进社会和谐，提高政府的诚信度和认可度，更能促进良好市场环境的搭建和形成。

2.加快管理职能转变。面对当前社会管理的新形势和新任务，必须着力实现政府履行社会管理职能的重要转变——简政放权。放权不是放任，放手不是甩手。简政放权之后，政府不是管得少了，而是要更好地发挥作用，把该管的事管住管好，积极营造公开公平公正的市场环境，为吸引投资清障除弊。[5]放权后要始终坚持放管结合，优化服务，鼓励扶持各类企业带动经济发展。