新时代我国农村贫困治理的国际经验借鉴及启示

摘要：2020年全面脱贫任务的完成，随着绝对贫困的消除，我国正进入以解决相对贫困和特殊贫困问题为主的后脱贫新时代，贫困新形势对我国未来较长时期的反贫困战略调整提出了新要求，且我国缺乏相对贫困的长效应对机制。发达国家的贫困主要为相对贫困，以收入中位数或平均数作为相对贫困线，与我国反贫困变化形态相似，因此借鉴其反贫困经验，从而得出对我国贫困治理的有益启示。

关键词：相对贫困;发达国家;反贫困

中图分类号：[S-9]文献标识码：ADOI：10.19754/j.nyyjs.20200815058

收稿日期：2020-06-12

作者简介：李兵兵，女，硕士在读。研究方向：社会救助与贫困。

2020年是我国决战脱贫攻坚的收官之年，我国即将迎来第1個百年奋斗目标——全面建成小康社会的达成，使现行标准下的农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部脱帽。2019年，我国脱贫攻坚取得关键成就，农村贫困人口减少1109万，农村贫困人口降到551万人，贫困发生率降至0.6%[1]。2019年第4季度，农村特困人员救助供养人数降为439.3万人，城市和农村低保人数分别降至860.5万人和3456.1万人，分别只占城市和农村常驻人口的1.1%和6.3%[2]。我国当前扶贫工作仍继续推进纵深开展，精准脱贫更加深化，尤其是加大对重度贫困区、集中连片特困区的资金及扶贫项目投入力度，并积极推行教育、健康、产业及就业扶贫工作。

但是，2020年绝对贫困的消除，并不意味着贫困问题的不复存在。党的十九届四中全会指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”[3]。2020年全面脱贫这一目标的实现，只表明我国绝对贫困群体的消失，随之而来的是相对贫困问题愈发凸显且将长期存在的另一难题，这一贫困表现正与发达国家的贫困形态相似。我国现已迈入“中等收入陷阱”行列，居于高收入阶段的发达国家在处理贫困问题上的实践经验及成果，尤其是在相对贫困问题上的反贫困举措，对于我国当前及未来巩固脱贫成效，实现贫困治理机制的长久可持续健康发展有着重要的借鉴意义和较强的可行性。

1发达国家的贫困界定和贫困标准

贫困按经济学概念可将之分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困又名为生存贫困，指的是个体基本生存所需的基本物质资料严重缺乏所表现出的贫困，如缺乏食物、住所和衣服等。相对贫困与之相对，则是指个人及家庭的收入水平未达到社会平均收入水平的贫困状态，生活水准较低，是各阶层间及阶层内部间的收入差异的表现，反映了一定程度的分配不等。世界银行将收入少于平均收入的1/3作为相对贫困的界定标准。

不同国家因经济发展情况、贫困情况、收入情况、国情的不同，贫困标准不一。发达国家的贫困线为人均收入中位值的60%，而我国低保标准仅为人均收入中位值的20%（城市）和30%（农村）左右，未能随经济社会的发展而得以显著提高[4]。

2发达国家的反贫困经验

2.1构建福利制度

福利制度作为一种提供物质生活和服务保障的社会保障制度安排，旨在对不能参加劳动、遭遇困难的弱者等群体给予生活保障，对贫困群体起到相当强的庇护作用，使其免于更糟糕的境况。推行立法来完善制度框架。如，美国1964年将反歧视加入《民权法》，以立法形式对黑人进行法律保护，这一法规也使得贫困者的社会融入、社会参与、就业机会等平等权利的享有有了一层防护罩，规避了一些障碍;德国的《社会救助法》、英国的《国民救济法》等。构建全方位福利保障。如，高福利国家英国，建立了包括国民保险、住房和教育等在内的福利体系;日本、德国、瑞典等都通过医疗、教育、工伤等加大福利开支，维系社会安全和稳定。

2.2提高贫困者自身发展能力

大多数发达国家认为，人力资本的提高是摆脱贫困的根本途径，重视教育和健康投入。如，美国政府于20世纪就关注着贫困群体的自身能力发展，颁布各项法律，1962年《人力发展和培训法》、1964年《经济社会法》等，重视借助劳动技能培训和教育来促使更多的贫困群体注重自身发展能力的培养，使贫困者及其家庭能够享有平等的就业和教育机会，对其发展机会予以立法保护。美国的国民终身学习制度，也体现出以发展鼓励教育来解决贫困问题的智慧与远见。此外，还有其它一些援助计划：美国划拨专项资金用于贫困者子女教育，Head Start计划;CSEOA计划为55岁以上的失业贫困者提供就业技能培训，有偿提供服务并获得劳动报酬;对贫困家庭给予营养援助，儿童营养包括早、午餐和课后食物，同时视儿童家庭收入及贫困情况予以补贴[5]。

2.3化解救助依赖

发达国家的高福利催生了“养懒人”现象，使国家财政不堪重负。美国的“福利—工作”（WTW）制度提出贫困者要想获取援助就要进行工作，有效减少了福利依赖[6]。美国为消解贫困者对于救助的依赖风险，于20世纪70年代陆续实施了相应政策以激发贫困对象的就业动力，增强其脱贫自主性、主动性、自觉性。此外，减少财政对于救济和福利的支出，全面改革福利制度，实行以促进就业为导向的反贫困政策，以此反促贫困者积极就业，减少了对救济的依赖。另外，大力降低个人所得税征收，变相提高其收入，激发了贫困群体的工作动力。英国的“工作和福利混合”，实行奖惩制形式，鼓励就业，对工作的贫困者才会更有利[7]。

2.4建立多元分类救助帮扶机制

发达国家构建了分类救助的帮扶机制，以提高救助针对性。如，美国政府在大危机时期，对重度贫困者实行直接救助;对困难者推行以工代赈，促进就业，通过工作脱贫;对于贫困边缘者，采取预防贫困风险的办法。美国对不同类型的贫困者设置了13个脱贫计划，有健康帮助、负所得税等项目，并且对儿童、妇女、老人等不同群体实行不同类型的相应帮助。日本的救助标准也依据年龄、性别、家庭机构等对贫困者进行了严格细分。

此外，在多元主体帮扶上，美国的宗教团体和社会组织也对贫困者提供了物质和服务帮助，美国政府积极开展社区帮助项目，对贫困者给予医疗、教育等援助，并鼓励贫困群体之间互帮互助，成立互助组织，使其树立社区服务项目的参与意识和责任感。

3发达国家反贫困经验对我国的启示

3.1规避救助依赖

发达国家的高福利在消除贫困的同时也难免深陷“福利陷阱”的泥潭而无法自拔，拉低了反贫困的成效。但发达国家所采取的重视贫困群体自身发展能力提高、就业干预办法等举措，激励其主动参加工作，激发其脱贫内生动力，需要我国加以学习。

后脱贫时代，我国在进行反贫困的福利政策设计过程中，应从顶层制度层面谨慎考量，从源头规避贫困群体的依赖风险，通过大力发展各级各类教育以及其它专门救助活动，提高受助者的基本可行能力。

我國应转变重生存轻发展能力的传统理念，在贫困新形势下，注重对相对贫困和特殊困难群体的可行能力的培育，加强对贫困者的教育、医疗、住房、就业等发展机会的保障，提高其基本可行能力。要变“输血”为“造血”，通过教育和医疗等提高其遭遇风险的自我保护能力和脱贫能力。

3.2升级反贫困模式

不同国家的国情及经济发展水平、反贫困目标和着力点不同，反贫困的模式选取也各有不同。且相同国家在不同的社会发展及反贫困实践阶段，反贫困的侧重也有差异。在经济发展的低水平阶段，其反贫困决策主要以解决绝对贫困为着力点，通过发展经济提高国民收入和人均可支配收入水平来助力贫困者脱贫。而当社会经济发展水平达到一定高度时，收入差距拉大问题的不断凸显，反贫困重点则转向相对贫困问题的应对。

我国反贫困模式的选择参照发达国家，针对贫困形势的变化而适时调整。应结合我国国情及时制定出官方版“相对贫困线”，合理识别相对贫困人口。构建多层次脱贫模式，由仅靠社会救助的单一保障向建立保险、福利和救助服务的多层救助体系转变。我国社会救助的待遇水平应随着我国经济社会的发展和社会保障制度的完善提高而相应提高，同时学习社会保险的多层次发展理念，将保险和福利也设计为救助保障的高层部分。具体来说，鼓励救助对象参加保险以避免其可能发生的突发风险带来的风险损失;以发放高龄老年补贴、儿童福利津贴和残疾人补贴等提高社会福利;以救助和服务来保证底线。

3.3实行分类救助

发达国家对于贫困群体进行类别划分，依据家庭类型、贫困程度进行分类，且救助水平据经济社会发展而相应调整。通过瞄准识别，进行针对性帮扶，合理配置救助资源，提高了脱贫的效率。

我国新时代的反贫困规划也应该对贫困者及家庭的规模和结构进行更精细地分类，做到真正的按需帮扶。同时，社会救助作为反贫困的一项重要制度安排，其目标应予以提升，提高救助水平和目标，确保相对贫困问题能够得以有效缓解，并构建相对贫困的长效应对机制。

此外，我国应构建救助和服务双向反贫困模式。由以社会救助为主扩展为照料服务、精神慰藉、社会参与等多方保障模式。反贫困工作应重视对特殊贫困群体的照顾，尤其是老年人、残疾人和儿童，将其需求纳入考量，并提供针对性帮助。要注重加强对老人、残疾人、儿童等特殊群体的援助，扩大救助范围，积极发挥专项救助制度的作用。老年贫困者通常健康条件差、物质资产少、精神孤独等，要求不仅对其基本生活提供保障，也要给予医疗康复、照护服务及精神慰藉等方面的服务;于残疾人群体，要关注心理疏导、康复训练等服务支持;于贫困儿童，须确保知识文化教育、社会活动参与等帮扶的提供。

3.4鼓励多元主体参与贫困治理

发达国家反贫困的过程中，积极鼓励社会力量参与，脱贫取得了明显的成效。我国专业化的救助服务需要调动各方力量参与，引入社会组织，组成国家、企业、事业单位、社会组织、贫困群体、慈善组织等多元参与主体，多管齐下，凝聚力量，构建多元主体参与的治理机制，使脱贫工作事半功倍。

另外，我国政府要营造良好的制度环境，积极引导社会组织、慈善组织、企业等力量参与其中。政府应注意统筹整合资源、积极同各部门协力合作、合理规定救助的服务内容、形式及标准，并以政府购买服务的形式引导各类社会力量进行市场规则下的有序合理竞争，提高资源利用效率，确保救助对象享受高质量的服务以及服务提供者服务的长期可持续发展。

参考文献

[1] 2019 年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.2020-02-28.

[2] 2019年4季度民政统计数据[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2020/202004161446.html.2020-02-23.

[3] 十九届中央委员会第四次全体会议决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/index.htm.2019-10-28.

[4] 关新平.论现阶段中国社会救助制度目标提升的基础与意义[J].社会保障评论，2017（04）：73-83.

[5] 樊慧霞.借鉴国际反贫困经验创新扶贫攻坚机制[J].中国财政，2016（12）：19-20.

[6] 杨立雄.美国贫困门槛的发展及对中国的启示[J].中州学刊，2013（03）：88-95.

[7] 王志章，黄明珠.英国反贫困的实践路径及经验启示[J].广西社会科学，2017（09）：188-193.

[8] 王倩.城市反贫困：政策比较与中国关怀[J].理论与改革，2020（03）：118-130.

（责任编辑周康）