企业降本增效的财政支持政策研究——基于河南企业的调查数据

李轶琳， 王 娟

(1.中国机电设备招标中心, 北京 10086； 2.河南科技大学 管理学院, 河南 洛阳 471023)

技术和政府支出是影响中国经济波动的重要因素[1]。近年来，面对我国经济步入发展新常态，中共中央和国务院适时提出供给侧结构性改革的新思路和新战略，实施了简政放权、金融改革、提高创新能力等一系列政策和手段，发布了《降低实体经济企业成本工作方案的通知》(国发〔2016〕48号)，对降低企业成本作了全面部署。由此，在出台了一系列的政策措施后，政策的作用效果以及进一步的改革方向成为政府政策制定部门考虑的重点。本文在对河南省相关企业经营成本状况及相关因素进行调查的基础上，对企业降本增效的财政支持政策进行探讨，并借鉴发达国家财政支持企业的先进做法，提出调整和改革的思路和措施。

一、财政支持企业降本增效的机理与路径

保持经济的稳定增长是财政政策的重要目标。财政政策手段包括国家预算、税收、政府购买、转移支付、财政信用等。国家预算即政府年度财政收支计划和安排，是政府执行财政政策的体现。税收是财政收入的重要来源，在调节宏观经济中起着“自动稳定器”的作用。政府购买性支出是财政支出的重要组成部分，包括公共投资和公共消费。转移支付是政府通过财政手段将资本在不同群体间的调整行为，包括社会福利支出、社会保障支出和财政补贴，其中的财政补贴是政府调节经济的重要手段。

目前，我国财政支持企业降本增效的路径主要有四：一是通过财政补贴引导企业改变供给，从而与国家政策意图相一致，进而改善企业资源配置，即通过长效机制影响企业成本和效益；二是通过税基、税率以及结构性税收优惠等降低企业税负成本、资本边际收入成本等，实现国家鼓励产业发展的目的；三是通过政府购买性支出，构建社会基础性和公共性交易及信息平台，为企业提供人才培训、市场辅导等服务，降低企业要素成本和运营成本；四是通过改革不合理的体制机制，降低企业制度性交易成本。

(一)财政补贴与企业成本效率

财政补贴的重要目的之一是通过对某类商品或劳务或与之相关的科研项目进行补贴，引导社会资源朝向国家支持的方向配置，从而优化社会资源配置。财政补贴可以改变企业的产出结构。我国政府所实行的财政补贴几乎都是针对特定商品或劳务进行的，所以，当颁布一项新的财政补贴政策时，资本的趋利性会促使企业为了能够享受到国家财政补贴政策，将人力、物资和资金等资源转移到有国家财政补贴的特定项目上。这样，与国家财政补贴相关的物品或劳务产出就会增加，而与国家财政补贴政策无关的物品或劳务就会减少，企业产出结构发生改变，即企业转型。进一步，企业的资源得以优化配置，企业的效益在一定程度上得以提高。因此，财政补助在很大程度上可以使企业的产出结构有所改变，并通过改善企业资源配置，最终促使企业长期经营绩效的提升。再者，从资金流向看，财政补贴意味着国家当局现实支出的增加和被补贴企业现实收入的增加。

财政贴息是政府为支持特定领域或区域发展，对某类企业或某些企业的特定项目贷款实施利息补贴，即企业贷款的部分或者全部利息由政府负担。实际执行时，政府既可以把利息补贴资金直接划拨给企业，也可以划拨到贷款的银行。但无论采用哪种方式，财政贴息直接降低了企业的融资成本，使企业低于市场价格获得融资。

(二)税收优惠与企业成本效率

税收优惠是指政府通过调节财政收入，将部分本应征收的税费返还给企业或个人，让利于民，减轻生产者负担，从而鼓励享受税收优惠的群体进行生产或经营活动。税收优惠包括税基优惠、税率优惠和改变税收结构。

税基优惠包括费用扣除、加速折旧、投资抵免等。其中，费用扣除直接减少企业应纳税额，有直接扣除和加计扣除两种方式。例如，加速折旧不仅会通过增加企业前期成本使企业应交所得税递延，而且从资本使用成本角度分析，加速折旧与直线法折旧相比，资本使用成本降低。投资抵免的优势在于：不仅税负减轻程度事先可以确定，而且所减轻的税负是永久性的。税率优惠包括使用低税率、减税、免税、退税等。优惠税率和减免税不仅可以降低资本成本，有利于技术创新投入，而且会给纳税人一个明确的信号，即使用低税率的产业或事项是国家鼓励的。但由于免税期或优惠税率的效应是以企业盈利为前提的，所以如果免税期或优惠税率只是在一个较短的时期内执行，则会对研发费用加计扣除、加速折旧、投资抵免等其他税收优惠工具的效果产生抑制作用。

不同税收优惠措施激励企业降本增效的成本和效果不同，有时甚至产生冲突。总体上讲，税基优惠方式针对特定行为进行激励时存在优势，如允许研究开发费用税前扣除，允许对专门用于科研的建筑和设备采用加速折旧等；税率优惠方式则更适应于针对企业进行激励，操作简单。有研究表明，各税收激励收到的效果受国家、产业、经济发展阶段、税收管理能力等因素影响，环境不同，其后果迥异。因此，应结合实际审慎选择税收优惠手段，提高税收的激励作用。

(三)政府购买性支出与企业成本效率

政府购买性支出包括公共投资和公共消费。政府通过对基础设施、教育和研究与发展等进行投资，可以改变经济资源条件，提高经济潜在产出水平，进而提高私人投资效率，降低企业运营成本[2]。而且，教育与科技等特殊领域的公共投资，本身就是技术进步的源泉，对企业特别是中小企业的发展具有重要促进作用。政府消费购买则直接引起市场供需变化，影响生产和就业规模，刺激、扩展生产和就业。再者，政府通过服务购买，能为企业提供人才、培训、融资、担保、市场辅导等服务，降低企业要素成本。

(四)制度性交易成本与企业成本效率

制度性交易成本又称为体制性成本，是由不合理的制度制定、管制、行政审批和行业垄断等干预形成的成本。制度性交易成本不仅是企业总运行成本的重要组成部分，也是影响企业生产要素成本的重要因素，是造成企业成本高的根源之一。

二、企业经营成本状况及原因调查——以河南企业为例

本研究对河南省50家企业的运行状况和政策需求等开展了调查，为完善企业降本增效政策提供支持和依据。被调查企业分布情况如表1所示。

本次调查采用的方式包括问卷调查(电子邮件)、访谈、专家座谈等。被调查企业以制造业、民营、小微型企业为主；调查对象主要是高中层财税人员，通过实名制予以确认。为了增加问卷的效度，最终问卷是在征求实务界财税相关人员意见的基础上经过多次修订完成的。本次调查共发放问卷50份，收回有效问卷42份，收回率80.4%。

(一)企业经营成本状况

问卷调查统计结果表明，76.19%的被调查公司认为成本过高是目前经营遇到的主要困难，说明成本高仍是目前制约企业发展的最大障碍。对此，本研究进一步从成本构成角度进行调查，结果如表2所示。

表2 被调查企业2016年成本较上年变化情况 (n=42)

根据表2，与2015年相比， 2016年有33家公司的总成本增加，占被调查公司总数的78.6%。在导致总成本增加的成本项目中，人工、原料和物流成本是主要因素，特别是人工成本，有28家公司的人工成本在2016年有所增加，占样本公司的66.67%。此外，涉企收费和中介费用在2016年也有所增加。

表3是对“企业目前占比最大的成本项目”和“最迫切希望降低的成本项目”(限3项)两个问题的调查统计结果。可以看出，在多数公司中，用工成本、资金成本、税费成本是总成本中占比最大的项目，分别为30家、29家和21家，占被调查公司的71.43%、69.05%和50.00%；认为用地成本是目前占比最大的成本项目的有12家公司，占样本公司的28.57%。对于“最迫切希望降低的成本项目”， 54.76%的被调查公司认为是资金成本，50.00%认为是用工成本，40.48%认为是税费成本，与成本结构基本一致。

表3 企业目前面临的主要成本压力 (n=42)

(二)企业成本高的原因

为进一步了解导致企业成本高的原因，问卷设计了题为“您认为造成企业成本高的重要原因(多选)”问题，表4是调查统计的结果。其中64.29%的被调查企业认为成本高的原因在于“企业自身管理不善”；35.71%认为原因在于“要素市场的垄断定价”；认为原因在于“社保缴费比例偏高”和“金融行业的垄断和创新不足”公司均有12家，占样本公司的28.57%；也有部分企业(11.90%)将其归因于“不合理的行政审批、管制”。

表4 企业成本高的原因 (n=42)

可见，企业经营成本中，部分是竞争性成本，是企业通过自身努力可以降低的成本，还有一部分是由于法律法规和制度规定引起的成本，即制度性交易成本，只有依靠政府深化改革，调整政策、创新制度，才能为企业运营创造良好的环境，从而为企业减负。也就是说，降成本应该由政府、企业共同努力[3]。

三、企业关于降本增效的政策意向

本研究还就“目前最需要以政策解决的问题”设置了问题，内容主要涉及融资、税收和制度设计与执行、用地成本、用工成本、用料和用能成本、基金补贴等，有30家公司对这一问题做出了实质性回答。其中针对问题提出建议主要涉及融资、税收和制度设计与执行，说明企业对这几个方面的问题关注较多。其统计结果如表5所示。

表5 降本增效的政策意向

由表5可以看出，认为“融资”问题最需要以政策解决的公司最多，共13家；其次是税收问题，持此观点的公司有12家；接下来是制度设计与执行相关问题。认为“最需要以政策解决的问题”是用地成本的4家、用工成本的2家、用料和用能成本的1家、基金补贴的1家。

综上，企业目前经营遇到的最主要困难仍是成本过高，其次是筹资困难和人才匮乏。人工成本、资金成本、税费成本不仅是企业成本结构中占比重较大的成本，也是企业最迫切期望降低的成本。这与左娅等人的调查结果一致[4]。对于企业成本高的原因，多数企业认为在于企业自身管理不善，也有部分企业认为在于要素市场的垄断定价、社保缴费比例偏高、金融行业的垄断和创新不足等。可见，企业要降本增效，需要企业和政府的共同努力，其中强化企业自身管理是根本和关键，在此基础上，加大融资、税收等政府支持力度，简政放权，为企业降低成本、提高效益营造良好的外部环境。

四、典型国家(地区)财政支持企业的经验做法

考察发达国家(地区)财政支持企业的经验，对于设计我国财政支持企业降本增效政策无疑是有裨益的。

(一)预算、财政收入和财政支出“一盘棋”，对企业的支持贯穿于整个财政体系

财政体系包括预算、财政收入和财政支出，每一部分又自成体系。在支持企业和经济发展方面，日本的预算、财政收入和财政支出形成“一盘棋”，值得借鉴。预算方面，日本大藏省的资金运用部将国家进行投资开发所需的资金，对相关金融机构及社会公团进行专门拨付或贷款，即通过转移支付促进相关产业发展和地区国土开发。在财政收入方面，经济高速增长时期，日本实行减税、特别折旧政策鼓励企业进行设备投资，使日本迅速走上了重化学工业化的道路。财政支出方面，日本建立了财政投资贷款体系，通过从邮政储蓄等民间筹集的资金，重点投向社会基础设施建设等领域；财政投资贷款规模很大，与一般岁出相当，被称为日本的“第二预算”[5]。另外，通过专门会计预算、减税、特别折旧政策以及财政投资贷款等措施为企业提供融资，增加扶持企业的积极性，减少成本，提高利润，使日本快速实现了工业化。

(二)重视科技研发的投入

自20世纪80年代，历届美国政府均很重视对科技研发的投入，2017年其科技研发支出占世界总研发经费的27%，位居全球首位；日本在上世纪90年代中期改“技术立国”为“科学技术立国”；德国政府近年来对研发投入逐年大幅增加；欧盟其他成员国即使在欧洲债务危机期间，研发经费占GDP比例仍保持增长；根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》，瑞士政府2013—2016年对教育、科研和创新的投入约260亿瑞士法朗，远超欧盟平均水平。

(三)采用灵活多样的税收优惠政策激励企业技术创新

在促进技术创新方面，采用税收优惠可以避免财政补贴政策对企业RD(即企业研发项目情况表)投入有明显的挤出效应。财政从理论上分析政府财税政策对企业RD活动的影响机制，并在实证上对政府同时运用财政补贴政策与税收优惠政策以鼓励企业加大RD支出的绩效进行比较研究。研究结果表明，政府财政补贴政策对企业RD投入有明显的挤出效应，政府的税收优惠政策对技术创新有积极的促进作用。但从不同的角度(企业性质、企业规模、企业所处地区)看，两者对技术创新的影响仍然存在较大差异。这种差异所造成的发展不平衡，体现了政府面对复杂的经济形势时，在财税政策制定和实施过程中仍有许多值得改进的地方。

在技术创新导向方面，美国形成了由降低税率、税收抵免，加速折旧等多种手段组成的系列税收优惠措施；德国一直实施有利于创新创业的税收优惠政策；英国对大企业和中小企业实施不同的研发支出政策，大企业研发支出按130%加计扣除，中小企业则可按230%加计扣除，并从2013年起实施“专利盒”，对企业因拥有专利权获得的利润按10%的优惠税率减征企业所得税；日本规定企业创新支出可以用作递延资产进行处理，亦可以到期全额扣除，或两者兼用[6]。

(四)对中小企业实施特别优惠的政策

美国从融资、税收、政府采购等多个方面为中小企业提供支持，政府除设立专门的中小企业管理机构——“中小企业管理局”，直接贷款给中小企业并向企业提供贷款担保外，还通过适时调整税法对中小企业实行降低税率、减免税、投资抵免等税收优惠政策，并给予中小企业一定量的采购定单[7]。英国政府给予中小企业更优惠的研发支出加计扣除政策，规定中小企业可以按230%加计扣除研发支出，当年不够扣除的可一直递延到以后年度扣减，也可申请当期退税。另外，英国还在2011年实施了一项旨在帮助小企业雇主参加高级学徒的定向支持计划，总金额达7 500万英镑。德国政府不仅给予中小企业更高的设备折旧率税收优惠，对小企业购买的可移动资产还提供5%-27.5%的直接财政补贴，而且出台了“企业技术创新风险分担计划”“企业研究开发人员促进计划” 等激励措施，以确保中小企业的创新能力；日本政府则从税收、财政支出、融资、创新、创业、培训、辅导、诊断、人才、市场等全方位提升中小企业的“造血”功能[7]。

(五)鼓励企业技术创新的财政政策多以法规形式实施

为鼓励高增长和以创新为基础的创业，美国政府在2010年9月签署了《小企业就业法案》；日本政府先后颁布了《科学技术大纲》《科学技术基本法》《大学技术转移法》《产业技术强化法案》等法规以加强对技术创新的支持。

(六)实施企业成本管理的政府导向

二战以后，日本企业成本管理在政府引导下取得了巨大的成就，不仅培植了丰田等一大批世界级公司，也是20世纪70-80年代日本经济腾飞的重要原因。针对企业管理，日本政府颁发了“企业内部控制大纲”，制定了采用事业部制的利润管理、成本管理等一系列规章制度。

五、提高我国财政支持企业成效的政策建议

目前，我国财政部已推出了大量支持企业减税降费的政策。而从调研分析的情况看，财政支持政策应在立足于满足企业发展的基础性和公共性需求的前提下，以“提高企业供给能力”为出发点，以“尊重市场”为基本原则，尽可能通过财税政策减少无效供给；同时，可通过结构性减税、支持科技创新、促进生产性服务业发展等，精准发力，鼓励企业提供更多更好的产品，实现供给自动创造需求。

(一)进一步加大财政支持力度，提高财政支持透明度

近几年，我国财政支持企业的力度逐年加大，但与发达国家相比，在支持广度和深度方面还相差甚远。例如鼓励创新的特别优惠政策，2015年，我国中小企业各类专项资金总额约680亿元，仅为财政支出的0.3%，远低于日本的比重；而且，日本直接补助的范围更广且更规范，如对新技术补助涵盖从开发到收益整个阶段，补助项目覆盖企业研发所需的原材料、机械设备、技术指导费用等[8]。为此建议：大力支持技术创新、技术扩散；加大战略性新兴产业公共项目和基础设施建设；扩大研发与创新、消费环节财政补贴的范围和规模；加快科技税收政策立法，提高补贴政策透明度，建立财政补贴事前、事中、事后评估制度。

(二)改革预算、税收“分离”机制，改变依据“税收指标”进行税管的思路

目前，税收增长的硬性指标，多由财政系统指定，且不会随着经济形势的变化而变化。当经济形势不好时，税务机关要完成既定指标，只能去企业“挖掘潜力”，追缴欠款。而由于现行税收征管是依照上级下达的指令性、指标性的任务来征税，而不是按照税法规定的范围和税率征税指标征税，税务机关若动真格去清查某个企业，一般都会查出问题，严重时甚至可能导致该企业倒闭。另外，税收收入指标导向的税收征管模式不仅违背经济规律，而且还容易引起税企摩擦，影响国家税务部门形象。因此，只要有税收指标存在，“过头税”、追溯性收税以及变相收税的问题就不可根除。解决办法是改革目前我国预算、税收在支持企业方面体制上的“分离”与不协调，转变“按指标征税”的传统税管思路，改变税务部门的绩效考核方式。

(三)加快结构性减税改革，增强减税政策针对性

调查中，多家企业反映，税费成本不仅是占比最大的成本，也是企业最迫切希望降低的成本，对政府加大税收优惠力度的呼声很高。但就现实而言，实施全面减税的条件尚不具备。可行的选择是在理顺中央与地方、地方各层级政府税收分享机制的前提下，加大结构性减税的力度，以降低企业成本、改善企业盈利。具体来说：对于符合国家产业政策的中小型企业，实行全面的降税措施，以达到引导企业产业结构转型；对于过剩产能集中的传统产业企业，应采取结构性减税措施，通过低税率、免税、减税等推动企业化解产能过剩，淘汰落后产能；同时，针对中小企业制定专门的财税优惠政策。因为中小企业在“软硬件”方面与大型国有企业相比均不占优势，大部分科技创新项目难以申请到，税前准予扣除的项目也非常有限。对此，可借鉴日本，制定专门针对中小企业的财税优惠政策，包括加速折旧、投资抵减、延期纳税、政府采购、低税率、风险投资者税收优惠等。

(四)加快服务型政府建设，系统性降低制度性交易成本

调查中，企业普遍反映，多次简政放权后，制度性交易成本有所下降，但有时还是没有“松绑感”。其一，审批、评估、认证、检测等法定项目名目依然繁多、频率大、收费高，给企业带来巨大的成本压力；其二，一些政策审批手续繁琐，信息透明度低，使得政策的享受成本过高。由此建议：进一步简政放权，减少行政审批、评估事项，简化政策的手续和流程；打破地区、部门、行业利益壁垒，简化审批、认证、年检，实现产品认证互认；评估现行的审批、评估、认证、检测等法定项目，以保留、取消或下放、合并；实现行政事业性收费目录清单常态化管理。

(五)完善社会服务体系，营造良好的企业外部环境

近年，我国在构建社会服务体系方面做出了许多努力，特别是针对中小企业，从融资、创新、就业、培训、辅导、人才、政府采购等方面提升中小企业“造血”能力。但整个服务体系尚处于初建阶段，许多政策仍处于宣传层面，对数量有要求，但具体操作办法、考核都未涉及，对质量未有明确要求。而且，与日本相比，社会服务体系的构建主要依赖政府力量，尚未能充分调动民间力量进入，服务力度及覆盖范围有限。由此建议：加大财政资金对平台网络建设的支持，加强省平台和窗口平台建设；提升平台服务能力与水平，延伸平台网络触角，为小型微型企业提供管理指导、技能培训、市场开拓、标准咨询、检验检测认证等免费服务；加强对已认定示范平台服务质量的监督和管理，定期对其运营情况、服务质量和服务业绩等进行检查，真正发挥示范带动和服务资源作用；加大政府购买服务力度；加大知识产权立法和保护，降低企业维护知识产权的成本。

(六)加强政策宣传，落实监督与效果评价

一是加强政策的宣传和培训，使得满足条件的企业可以充分利用好各项优惠政策，充分发挥政策的效果。现实中，各级政府出台的降成本政策很多，有些政策行文冗长，其中一些名词晦涩难懂。其结果是企业要么不了解政策，要么搞不懂政策。而如果企业不能很好领会政府财政政策的意图或者由于某些利益驱动反其道而行之，那么财税政策的效果也会大打折扣。

二是应重视政策的实施监督和效果评价。调查发现，部分财政支持政策在执行时，存在一定程度的随意性，执行力度不到位，特别是税收优惠相关的政策，二是基层公务人员编制少、底子薄，对下放的权利“不愿接”或“接不住”，其结果使一些好的政策难以得到落实。对此，日本监督中小企业财政支持的做法值得借鉴，对于财政从各方面支持中小企业的资金，设置专有账户统筹，并定期公开财政资金运行情况，实现有效监督。

此外，作为国家整个经济政策的组成部分，财政政策的制定和执行同其他经济政策有着密切的联系，需要有产业、金融、会计等政策的协同与配合[9]。如制定以增进市场机能、补充市场不足为特征的功能性产业政策，逐步实现利率市场化、降低贷款中间环节，充分发挥政府在企业成本管理中的导向角色、颁布成本管理规范等。