汕大第一附属医院托管潮南民生医院的实践与探索

文/ 邓勇 梁俊容

开创国内大型公立医院托管民营医院先河的合作模式，迸发出怎样的活力，又面临着怎样的风险？

近年来，我国出台了很多关于社会资本进入公立医院的政策，为社会资本与公立医院合作提供了良好的政策环境。2019年12月28日全国人大常委会通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第四十条第二款为公立医院与社会资联合办医提供了法律依据和合作界限。

实践中，2006年汕头大学医学院第一附属医院（以下简称“汕大第一附属医院”）在政策支持下托管潮南民生医院，开创了国内大型公立医院托管民营医院的先河，至今取得了“群众赢、政府赢、投资方赢、托管方赢”的四赢效果。2019年11月12日双方举行续签仪式继续深度合作。本文对汕头大学医学院第一附属医院托管潮南民生医院合作模式进行分析和研究，在新的医改时期，对公立医院与社会资本合作办医具有重要的理论和实践意义。

2006年汕头大学医学院第一附属医院在政策支持下托管潮南民生医院，开创了国内大型公立医院托管民营医院的先河。

托管背景及成效

目前，我国医疗资源配置不均，形成了经济发展快速区医疗资源富集而部分区域基本医疗服务需求得不到保障的局面。近年来，老年病、慢性病逐年增加并伴有低龄化趋向，医疗服务需求大幅增加，进一步加剧了医疗资源配置不平衡不充分的矛盾。

汕大第一附属医院与潮南民生医院合作之前，汕头潮南区是汕头市山区面积最大、老区最多、贫困面积最广、基础设施落后、城市化水平最低的区域，卫生资源十分匮乏，人民群众就医难的问题十分突出。全区人口占汕头市1/4的潮南区,仅有一所由乡镇卫生院转为二级医院的区人民医院，病床数仅占全市6.2%，医生数占10.5%，护士数占9.2%。全区在职医技人员共1126人，平均每千人口不足1人。在卫生技术人员中，仅有副主任医师12人，主治医师78人。这样的医疗卫生条件在当时根本不能满足人民对于基本医疗卫生服务的需要。

汕大第一附属医院托管潮南民生医院采取如下模式：政府和潮南民生医院作为委托方委托汕大第一附属医院对潮南民生医院进行全面经营管理，即在政府的政策指引以及监管下，潮南民生医院对医院进行建造和资金投入，汕大第一附属医院提供技术、人才和管理并向潮南民生医院收取一定的托管费用。

在政府、汕大第一附属医院以及潮南民生医院三方努力下，在潮汕及周边地区短期内快速建立起一个与托管医院同级别的大型医疗机构，有效地缓解了当地医疗基本服务低下、医疗资源分配不均的问题。

自2006年汕大第一附属医院托管潮南民生医院以来，潮南民生医院依托三甲医院的管理和医疗技术资源，在短期内迅速成长。经过13年的建设发展，潮南民生医院病床数从建院初期的260张发展至目前1326张，13年来服务累计超过520万人次，一跃成为了汕头市潮南区规模最大、设备最先进、技术力量最强的医院，经营规模在汕头市卫生系统中位列第四，综合实力居广东省民营医院第3位，在“2017中国非公立医院·竞争力100强”排行榜中列第20名。

与此同时，汕大第一附属医院作为托管方，通过输出管理和技术力量，形成了可行并可持续发展的卫生支农新模式，有效地履行大型公立医院的社会责任，让潮南区百姓在家门口就能享受到三甲医院的优质医疗服务，免去远途就医带来的心理压力和经济负担。

《基本医疗卫生与健康促进法》关于公立医院与社会资本合作的规定

1 国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构。

2 政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。

3 国家采取多种措施，鼓励和引导社会力量依法举办医疗卫生机构，支持和规范社会力量举办的医疗卫生机构与政府举办的医疗卫生机构开展多种类型的医疗业务、学科建设、人才培养等合作。

法律视角下的分析

《基本医疗卫生与健康促进法》第四十条规定：国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构；政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。据此法律规定，现对汕大第一附属医院托管民生医院进行合法性分析。

在汕大第一附属医院托管潮南民生医院的模式中，汕大第一附属医院对潮南民生医院进行全面经营管理，决定了潮南民生医院的公益性，另外政府的参与也决定着潮南民生医院的非营利性。潮南民生医院在性质上是符合《基本医疗卫生与健康促进法》的。

潮南民生医院作为托管对象，仅仅是把自己的经营管理权交由汕大第一附属医院来行使，潮南民生医院与汕大第一附属医院并无从属上的关系，即潮南民生医院能以名义独立进行民事活动并独立承担后果。由于政府与公立医院的特殊关系，政府不允许公立医院负债经营，托管潮南民生医院的这种模式就避免了公立医院在公私资本合作过程中作为债务主体的可能性。

《基本医疗卫生与健康促进法》第四十条立法动机很明确，即为了解决医疗资源分配不均、实现人人享有医疗基本服务、医疗服务多元化的目标。所以，公立医院与社会资本合作的效果也必须接近立法动机，如果合作的效果仅是昙花一现，则会导致合作的弊大于利。汕大第一附属医院托管潮南民生医院是对潮南民生医院的全面经营管理，相较于其他一些非核心业务托管的医改方式，托管潮南民生医院的这种模式更能体现出医改的深入，与立法动机要求实现的效果更加接近。

综上所述，无论是从非营利性、独立性还是从立法动机来看，托管潮南民生医院模式是公私合作的最佳模式，即政府出政策、社会资本出资金、公立医院出技术和管理共同建设非营利性医疗机构。在此种模式下，政府的作用和地位较之前并没有明显变化，公立医院仍是医院管理者，但资金并不需要医院自给自足而是由社会资本投入。

此种模式的可行性就在于满足了社会资本进入医疗产业盈利的目的，同时也解决了普通民营医院技术不到位的问题。对于政府来说减轻了政府财政压力，对于公立医院来说提高了自己的收入，调动了医院积极性。真正实现了共建、共赢。

近些年，随着民营医院的发展，我国民营医院的数量已远远超出公立医院数量，这充分体现了社会资本的强大发展动力。如果把这些民营医院改制重组为社会资本与公立医院托管模式，然后再继续发展一批托管模式的新型医院，就一定能够实现医疗资源以人口为中心均衡化，医疗服务多元化的目标。既保证了医院的公益性质，又有充足的资金发展医疗服务。

潜在的发展风险

公立医院与社会资本合作本就是为了各自利益，在汕大第一附属医院与潮南民生医院合作模式下，汕大第一附属医院背后由政府支撑，托管潮南民生医院的实质就是汕大第一附属医院让渡出一部分医疗服务行业的利润从而向民生医院转嫁一定的政府责任。总的来说，政府和汕大第一附属医院一方并没有期望更多的实质性利润。而对于潮南民生医院来说，为了使自己的利润最大化，才迫不及待想来医疗服务行业分一杯羹。如果在后续合作过程中，潮南民生医院没有拿到自己预期的利润，则会影响后续托管工作的开展。

公立医院和社会资本合作中要警惕分工不明确、人格混同的现象。在汕大第一附属医院与潮南民生医院合作过程中，随着合作的深入而不断相互熟悉，熟悉程度的加深极有可能会导致分工不明确的现象，进而逐渐演变成为医院人格混同，从而消灭了医院自身的独立性，很容易导致汕大第一附属医院出现负债风险。

此外，要进一步完善和加强政府、公立医院、社会资本三方责任。在汕大第一附属医院托管潮南民生医院的过程中，要加强政府的监管职能，重点完善政府对汕大第一附属医院托管过程中非营利性性质管理的监督。另外也要完善政府对潮南民生医院投资任务的完成情况进行监督，从而保证托管医院的正常运转。汕大第一附属医院要积极完成协议约定的任务，向潮南民生医院及时高效地输送医疗技术人员和经营管理人员。潮南民生医院则要按时完成协议规定的投资任务。

完善社会资本盈利途径是保证双方合作的基础保障。社会资本的投入是需要较多或者高额回报来维持的，一定要明确社会资本可获利的途径，能获利的方面政府要给出去，能协商的则协商，触碰合作底线的则坚决不能妥协。

明确平等合作为发展的基础。在合作开展的过程中公立医院和社会资本一定要秉持合作共赢的理念。在此过程中，没有谁强过谁之说，要坚持平等对话，互利共建社会资本退出机制，相应违规惩罚机制也必不可少。《基本医疗卫生和健康促进法》颁布后，合作过程中违反非营利性、独立性原则的社会资本应被强制退出，并接受相应的惩罚，公立医院在此过程中有过错的也应接受相应处罚。除了强制退出机制，还应建立社会资本与公立医院的主动退出机制，具体情形还须在实践中摸索、总结、制定。

汕头潮南民生医院

医院由香港企业家吴镇明先生投资兴建、委托汕头大学医学院第一附属医院全面经营管理，是一所大型综合性三级乙等医院。医院于2006年2月5日正式开业，占地120 亩，至今已累计投资超过8.5 亿元人民币，总建筑面积达12 万平方米，病床数达1500 张。先后荣获“全国诚信民营医院”“群众满意医院”“全国百姓放心示范医院”等称号，被评定为广东省普通高等医学院校教学医院、汕头市医保定点医院。在“2017 中国非公立医院·竞争力100 强”排名总榜单数据中，医院竞争力居全国非公立医院第20 位。

双方合作模式启示

汕大第一附属医院托管潮南民生医院模式符合公立医院体制改革前进的大方向，顺应政策的号召，积极推进了均衡医疗资源配置，人人享有基本医疗卫生服务的目标。虽然公立医院与社会资本合作只是医药卫生体制改革过程中的一个方面，但却是实现医疗资源配置均衡、医疗服务多元化的关键之举。纵观国内医改走过的几十个春秋，公立医院与社会资本的合作已经成为新时代医院改革的潮流。在合作过程中要积极响应政策号召，进一步加强相关理论和实践建设，为公立医院与社会资本合作打下坚实的基础。

在实践中不断完善公立医院与社会资本合作的相关法律法规。公立医院与社会资本合作经过不断地试点改革，如今终于落实在了法律条文的规定中。但目前对公立医院和社会资本的合作规定还是方向性的指引，对于合作各方责任、社会资本的筛选进入以及退出机制等并无明确规定，还须在进一步的合作实践中，不断完善和细化合作规定，引导双方合法合规开展工作，进一步释放公立医院与社会资本合作的活力。