城乡基层民主绩效差异及其原因——基于L市J村和Y市X社区的研究

严海兵，张炳麟

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、导言

“民主”是社会主义核心价值观中国家层面的目标之一，也是我国建设社会主义现代化国家的政治追求。党的十九大报告明确提出，要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。而基层民主是我国最广泛的民主形式，直接影响到普通民众能否有效行使当家作主的权利。因此，社会主义民主政治的完善和发展尤其要关注和研究基层民主。

我国基层民主实践包括农村村民自治和城市居民自治。1982年宪法首先确认了村民委员会的法律地位，此后又分别在1988年和1989年通过了村民委员会组织法、城市居民委员会组织法，为城乡基层民主的实践提供了法律依据。经过30多年的努力，我国基层民主政治特别是农村基层民主政治取得了长足进步。一些乐观的观点认为，农村基层民主的进步和完善推动了我国民主政治的持续发展，甚至在社会经济条件发达的地区，农村基层民主的发展已经达到或者超过了城市基层民主的水平。不过，目前世界上主要的民主发展理论中几乎没有农村、农民的位置，根据西方的理论总结，农村和农民甚至成为民主建设的阻碍因素。本文通过构建基层民主绩效测评体系，运用实证调查数据比较城乡基层民主的差异。本研究试图证明，随着社会经济的不断发展及基层民主的广泛实践，农村、农民以及农村基层民主成为推动我国民主发展的重要力量，并且在一些经济富裕的地区已经出现了农村基层民主绩效高于城市的现象。

二、理论回顾

关于城乡基层民主孰优孰劣，常见的民主理论并没有对此进行专门的论述，但是从关于民主条件的理论中可以推断出，农村和农民基本上对民主政治的发展是不利的，甚至成为其阻碍因素。为人们所熟知的、比较经典的民主条件理论主要有三种。第一种是经济条件论，以李普塞特为代表，认为民主的发展需要一定的经济条件，民主政治与经济发展之间存在正相关的关系。[1]第二种是社会条件论，以托克维尔、罗伯特·帕特南为代表，他们强调了社会组织对于民主政治的重要性，认为民间的结社传统分别是导致美国民主成功和意大利南北部民主制度绩效差异的重要原因。[2]1[3]1第三种是文化条件论，以阿尔蒙德和维巴、罗纳德·英格尔哈特为代表。阿尔蒙德和维巴认为，民主政治需要一种混合性的“公民文化”与之相适应，才能保持稳定和有效，[4]1而罗纳德·英格尔哈特则认为，从物质主义价值观向后物质主义价值观的转型是民主制度获得支持的前提。[5]1这三种经典的民主条件理论无一例外地都将农村、农民排除在外，因为农村、农民在民主的经济、社会和文化条件方面都是相对落后的。

有一种经典的民主发展理论涉及到了农民问题，但却认为传统的农业社会会阻碍现代民主的产生，其代表人物是巴林顿·摩尔，他在《专制与民主的社会起源》中以英国为例，认为正是圈地运动使得英国农业商品化程度提高、农民阶级遭到破坏、农民问题得以解决，这些都是英国走上现代民主道路的前提条件。[6]14-20但是，由于每个国家现代化开启的时间存在差异，社会条件与制度环境也不同，我们不能根据先发展国家的发展经验简单推论后发展国家的发展模式。相同的阶级或群体在不同国家和不同历史时期的民主化过程中所扮演的角色很可能是完全不同的。因此，当今正在进行现代化的国家中的农村、农民与民主发展到底是何种关系，还需要进一步研究探讨。

实际上，学术界已经有学者开始重新考量农村、农民与民主发展的关系，并提出了不同于经典的民主发展理论的观点。一些学者在关于菲律宾的研究中发现，阻碍当地农村民主化的主要因素来自于依然存留的专制政治和经济机构，并非农民自身；而促进这一进程的主要动力却来自于民间社会。[7]近年来，还有关于泰国东北部的研究指出，该地区的农民在2006年的反军事政变活动中发挥了重要作用，并积极要求民主政治，在一定程度上捍卫了民主。[8]郑永年也认为，中国的农民阶级凭借乡村民主制度已经成为中国民主建设的推进力量，也是不可或缺的力量。[9]253

如何衡量农村基层民主和城市基层民主在何种程度上推动了我国民主政治的发展，这需要构建一个关于民主绩效的评估指标。所谓民主绩效，简单来讲，就是实现民主理念的成绩和成效。学界关于民主绩效的衡量标准并没有达成共识，王绍光总结了衡量民主绩效的两种标准：“一是用工具性的标准来衡量，如民主是否有利于经济增长，是否有利于促进社会公平，是否有利于增进人们的幸福感等等。二是用民主本身的尺度来衡量民主的实效，即现实的民主制度在多大程度上是按民主方式运作的。”[10]191相比而言，本文认为第二种衡量标准更加合理，因为概念的衡量标准应该从概念本身的属性和内涵出发，而工具性的衡量标准已经脱离了民主本身的含义，所以从民主本身的角度来衡量民主绩效更能反映城乡基层民主差异的真实情况。

在中国基层民主研究中，目前已有不少学者从民主本身的角度来衡量民主绩效。例如，欧博文和韩荣斌从选举、监督、管理等方面对中国农村民主进行了评价，指出中国农村虽然在程序上获得了民主权力，但并未能在实践中很好地行使民主权力。[11]李文彬和朱文彪提出了一套比较系统的基层民主绩效测量指标体系，该指标体系涉及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个维度，从各维度的制度化、参与性、有效性等方面构建出25个具体测量指标。[12]此外，莫勇波、杨双也分别从“四民主”的角度出发来研究村民自治的政治绩效、民主绩效。[13][14]1而民主选举、民主决策、民主管理、民主监督正是我国村民委员会和城市居民委员会组织法规定的人民民主权利的基本内容。因此，本文在借鉴前人研究的基础上，也从民主过程中的选举、决策、管理、监督四个维度来衡量民主绩效，在每个维度下再细化为感知度、参与度、程序合理程度、满意度等次级指标。

三、城乡基层民主绩效测评体系的构建

本文采用美国学者托马斯·萨蒂(Thomas L.Saaty)创建的层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)对城乡基层民主绩效测评体系进行构建。层次分析法的基本原理是“把复杂的问题分解为各个组成因素，将这些因素按支配关系分组形成有序的递阶层次结构，通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性，然后综合人的判断以决定决策诸因素相对重要性总的排序”[15]2。一般而言，使用层次分析法研究问题需要经过建立模型、构造判断矩阵、计算各因素权重、一致性检验四个步骤。

(一)建立递阶层次结构模型

层次分析法中首要的一个步骤是建立递阶层次结构模型。在建立模型时，将复杂的问题拆解为各个组成因素，并按其隶属关系进行分层，每一层的因素都对其下一层的因素起支配作用。最高层是研究问题的预定目标，又叫目标层，通常只有一个因素；中间层也被称为准则层，不一定只有一个，可以由若干个层次组成，这是为了实现研究目标所涉及的中间环节；最底层也叫方案层，通常是研究问题的解决方案。图1展示了一个比较典型的递阶层次结构模型的框架。

图1 递阶层次结构模型示意图[15]7

由于本文研究的是城乡基层民主绩效，因此递阶层次结构模型中的目标层是民主绩效；前文中已经提到从“四民主”的维度测量民主绩效，因此模型中的准则层是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；每一测量维度下又细分为权利感知度、参与度、程序合理程度、满意度四个方面，因此模型中的子准则层是权利感知度、参与度、程序合理程度和满意度。由于本文并不涉及解决措施，所以没有方案层。测评城乡基层民主绩效的递阶层次结构模型如图2所示。

图2 测评城乡基层民主绩效的递阶层次结构模型

(二)构造各层次中的判断矩阵

表1 1—9分标度的含义[15]9

根据己构建的测评民主绩效的递阶层次结构模型，设计咨询问卷并发放给10位政治学及相关专业的硕士研究生，由他们对每一层次内各因素的重要性进行互相比较并赋值，从而建立相应的判断矩阵。最后，各判断矩阵中的数据取10位被咨询者评估结果的平均值。其中，准则层中的民主选举(B1)、民主决策(B2)、民主管理(B3)、民主监督(B4)四个因素两两比较构成了判断矩阵A，则判断矩阵A可以表示为：

同理，判断矩阵B1、B2、B3、B4分别如下所示：

(三)计算各因素权重

目前有多种计算各因素权重的方法，最早提出的方法是排序权向量计算的特征根法，即在矩阵A中解特征根问题：Aw=λmaxw，其中最大特征根λmax存在且唯一，计算后所得到的排序权向量w经标准化后就是因素的权重。但这种方法的具体运算较为复杂，后人对此进行了变通和简化，在对精度要求并不十分严苛的情况下，计算各因素的权重可以采用求和法或求根法。本文采用求和法进行运算，设因素i与因素j之间两两比较的结果为aij，矩阵阶数为n，具体步骤如下：

经计算，判断矩阵A、B1、B2、B3、B4中各因素排序权向量的解如表2所示：

表2 各判断矩阵中排序权向量的解

(四)一致性检验

由于上述各判断矩阵是人为的定性评估的结果，可能会存在前后逻辑不一致的情况。因此，计算出各判断矩阵中的排序权向量后还要进行一致性检验。检验步骤如下：

1. 通过软件“云算子”计算判断矩阵的最大特征根λmax。

3.查找平均随机一致性指标表，确定矩阵阶数n对应的随机一致性指标RI。本文涉及到的判断矩阵皆为4阶矩阵，其对应的RI值为0.89。

表3 一致性检验结果

一致性检验的结果显示，判断矩阵A、B1、B2、B3、B4的一致性比率的CR值都小于0.1。因此，本文所构建的城乡基层民主绩效测评体系是可信的。该测评体系中各因素权重如表4所示。

表4 城乡基层民主绩效测评体系中各因素权重

四、L市J村和Y市X社区民主绩效的测量

本文采用问卷调查的方法，通过对L市J村和Y市X社区发放问卷以获取相关数据。

(一)研究样本的选择及问卷设计

理想的研究对象应当是经济发展较为富裕、地理环境差别不大、文化习俗和政治生态基本相同的城乡社区。根据以上条件和实际操作的可行性，最终选取了L市J村和Y市X社区为研究对象，进行二者的对比研究。

L市是中国百强县之一，2017年入选中国最佳县级城市30强。而J村则是L市较为富裕的村，人均可支配收入接近4万元，是契合本研究的理想研究对象。X社区位于Y市Z区，Z区是Y市的经济、文化中心，人均可支配收入约为4.7万元，经济富裕，可以很好地与J村进行比较研究。我们在2019年6月和9月以随机抽样的方式分别选取J村村民和X社区居民各100名进行问卷调查。问卷全部以纸质形式发放并编号，后期进行数据处理和统计分析。

调查问卷根据已经构建的城乡基层民主绩效测评体系进行设计，共分为五个部分：第一至第四部分分别是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这四个部分各自有4道题目，分别涉及权利感知度、参与度、程序合理程度、满意度四个方面；第五部分共5个题目，涉及到人口统计学方面的信息，便于日后进一步研究使用。在前四部分具体指标的测量上，本文采用李克特量表法，设置“完全不同意”“ 不太同意”“不确定”“比较同意”“完全同意”五个选项，分别赋值为“1”“2”“3”“4”“5”，以便于后期数据的统计和处理。

(二)城乡基层民主绩效对比

将发出的问卷收回后进行数据统计，为了方便阅读和分析，本文将原来问卷中的五分制转换为百分制。根据前述的城乡基层民主绩效测评体系计算出了L市J村和Y市X社区的基层民主绩效得分，分别为89.88分和83.84分。J村的基层民主绩效比X社区高出6.04分，这一差距虽然不是很大，但也可以支撑本文的假设，即在一些经济富裕的地区，已经出现了农村基层民主绩效高于城市的现象。

从构成基层民主绩效的各个维度来看(见图3)，在民主过程中的选举、决策、管理、监督四个维度里，L市J村的得分无一例外地均高于Y市X社区，特别是在民主决策方面的差距最大。人们通常认为，城市社区中的居民教育水平相比于农村村民而言更高，有能力也有意识在民主决策中做得更好。但调查问卷给出的数据所展示的情况恰恰相反，这意味着农村村民进行民主决策时可能更为理性，对于这一现象背后可能的原因将在后文尝试进行分析。J村在其他三个维度中的得分高于X社区，这是符合研究预期的，因为城市社区中的居民大多为上班族，并且社区居民相互之间可能并不熟悉，这些都使其无法热衷于参与公共生活；农村村民的情况则不同，他们处于一个熟人社会中，彼此了解熟悉，生活节奏不像城市那样快，因此可能会更愿意也更有时间参与到公共生活中来。

图3 J村与X社区基层民主绩效各维度得分

五、农村基层民主绩效高于城市的原因

中国农村和农民所经历的现代化过程完全有别于西方国家，因此，解释中国农村的基层民主不能照搬西方理论，而要从中国经验出发对现有民主发展理论中有关农村和农民的论述进行补充和完善。关于为何在一些经济富裕的地方会出现农村基层民主绩效高于城市的现象，本文从行为人的角度尝试做出以下解释：

第一，中国农村村民已经具有了独立性。在欧美先发展国家的现代化过程中，农民是一个具有依附性的群体，他们只有脱离农村社会转变成城市工人阶级的时候，才能成为推动民主的力量。而中国的现代化建设使得中国农民在不脱离农村社会的情况下具备了相对的独立性，并成为农村基层民主政治的主体力量。正如郑永年所指出的，新中国成立初期的土地改革、随后的工业化建设及改革开放政策在农村的实施摧毁了农民身上的各种依附关系，逐步强化了农民的独立性，最后这种独立性依靠村民自治上升为制度化的自主性。[9]256独立性及由此产生的自主性可以作为民主发展的土壤，而依附性却不可以。因此，农村的基层民主绩效具有了超过城市的前提和基础。

第二，农村村民比城市居民具有更强的属地联系。除了进城务工的农民群体，中国大部分农村村民的居住地、生活地和工作地是在一起的，他们日常沟通交往的范围都是在熟人圈内，这个特点使农村的村民之间具有很强的属地联系。属地联系越强，越有利于基层民主的发展，因为基层民主是一种直接民主，直接民主需要借助政治公共空间来容纳政治参与活动，当民众的日常行为空间与政治公共空间高度重叠时，政治参与的动员就会容易得多。历史上著名的雅典城邦民主和当代许多高质量的微型国家的民主实践都为此提供了证据。城市居民的情况则完全不同，他们的生活圈、工作圈和社交圈重合度比较低，甚至完全割裂开来，这就使社区民主的政治动员变得非常困难。很多学者将现在城市中的居民，特别是经济富裕、生活节奏较快的大城市中的居民，称为“原子化的个人”或者“脱嵌化的个人”，他们常年生活在自己的小圈子里，对政治参与的动员往往比较排斥。紧密的属地联系所带来的政治动员上的便利使农村的基层民主相比城市更有活力。从这个角度来讲，农村的基层民主绩效有可能比城市做得更好。

第三，农村村民比城市居民具有更大的选择理性。这里所说的理性有两层含义。首先，基层民主所要求的选择理性必然是一种自主性个体行为的理性，即每个人都能够按照自己的判断做出符合自己意愿的选择，前已述及的农村村民所具有的独立性恰好可以为这种自主性的个体行为理性提供支持。其次，理性在这里主要指的是人们对自我利益的了解和基于了解之上的政治行为。举例来说，根据前述的基层民主绩效测评体系，民主选举是其中非常重要的一个维度，而投票则是民主选举中最重要的一个环节。因为农村村民具有很强的属地联系，选举产生出来的领导对他们至关重要，将会实实在在地影响他们的工作、生活和娱乐，他们很清楚投票行为与自己的利益密切相关，所以本着利益最大化的原则，他们一般都会理性地参与投票。反观城市社区中的居民，要么无暇顾及公共事务(如上班族)，要么对本社区也不太了解(比如外来租客等)，并且基层社区的领导和政策也极少能对他们产生什么重要影响。因此，农村村民基于自利行为之上的选择理性会使他们比城市居民更为积极地去参与基层公共事务，从而导致农村基层民主绩效有可能高于城市。