印度尼西亚民主转型中的军队改革研究(1998—2008年)

年潘玥

摘要：1998—2008年是印度尼西亚军队改革的最初十年，也是取得成果最多的十年。印度尼西亚作为在新秩序时期过于依赖军人统治的威权国家，如何实施军队改革成为其民主转型中最棘手的问题。在民主转型的大背景下，印度尼西亚军队改革在十年间取得了31项突出成就，在一定程度上实现了军队职业化，弱化和限制了“双重职能”。但是，由于未完全满足军队职业化的要求、对军队履职的法律依据不足及军队并未完全退出政治社会领域等因素的影响，军队仍是一支重要的政治力量，未能完全发挥其国防职能。如果不能从根本上消除军队对政治的影响，那么，印度尼西亚的民主化改革就不可能彻底成功。虽然印度尼西亚的民主改革和军队改革并不充分，但是，民众仍然对已经实施的改革措施予以肯定。总之，在当前佐科执政时期，印度尼西亚民主转型和军队改革仍“道阻且长”，需要不断优化与推进。

关键词：民主转型;军队改革;职业化;“双重职能”;印度尼西亚

[中图分类号] D734.2           [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2019）05-010-11

根据美国当代政治学家亨廷顿的理论，当一个国家实施民主制度后，就面临着如何巩固新政权的问题，主要包括3种困境，即转型问题、情境问题和体制问题①。如何处理这3类问题决定了该国民主政权的稳固程度，也决定了该国民主的成效和质量。而对于印度尼西亚，作为在新秩序时期过于依赖军人统治的威权国家，如何实施军队改革，即如何安抚军队中的既得利益者，平息军人对民主政权的敌对情绪，就成为其民主转型中最棘手的问题。这属于转型问题中的“执政官问题”（the praetorian problem）。

印度尼西亚军队在印度尼西亚政坛中扮演举足轻重的角色。印度尼西亚军队具备“双重职能”，即军人除了保卫防御的功能性职能，还具有一定的社会性职能，具体表现在合法参政和涉足经济活动上。“双重职能”虽得到《1945年宪法》和“潘查希拉”（印度尼西亚建国五原则）的确认，但与其说它的合法性来源于法律和制度，倒不如说它的合法性来源于军队的历史和政治角色。每一次政治动荡，军队都有“一锤定音”的作用。1978年以后，印度尼西亚武装部队（ABRI）的支持成为苏哈托长达32年威权统治的重要保障。随着1998年苏哈托政权的倒台，印度尼西亚进入民主改革时期，实现军队职业化和弱化军队的“双重职能”成为印度尼西亚民主改革与转型的重要内容，而军队改革的绩效也是印度尼西亚民主改革的重要评估指标之一。

于是，印度尼西亚民主转型时期，历任总统在军事改革中大多遵循“人民至上”（Supremasi Sipil）的原则，即军队的天职将永远效忠于人民，人民是军队的“生身父母”，其实质是军队去“双重职能”，实现军队工具化，维护国家安全。哈比比、瓦希德和梅加瓦蒂3位总统通过将警察从军队体制中分离、降低军人在内阁中的比重、推行军队职业化以及禁止具有嫌疑的军人参政和参与国企经营等举措来削弱军队在政治领域的势力。但是，他们的举措要么过于激进，造成军队势力的“反扑”;要么过于“保守”和“怀柔”，并未触及军队的既得利益集团，甚至与军队保持良好的关系以维护政权的稳固，与“人民至上”的目标相差甚远。军人出身的苏西洛更懂得在改革中平衡军队的利益，他在第一个任期内通过客观文官控制（Objective Civilian Control）基本实现了军队内部自治，维护国家安全，增加国防预算，改善军队福利，使军队更加专业化，远离政治，在一定程度上成功实现了“人民至上”的军改目标，同时维护了军民之间的和谐关系。那么，在1998—2008年间，上述4位总统通过军队职业化和弱化军队的“双重职能”，是否使印度尼西亚军人淡出了国家权力中心？是否實现了民主转型？

当前，关于1998年后印度尼西亚军队改革的研究成果较少，并且具有明显的周期性热潮，主要集中在2003年（改革5周年）、2008年（改革10周年）和苏西洛第2个任期期满前后，这些研究成果主要是回顾印度尼西亚民主转型中军队改革的阶段性成就与不足，探讨在民主改革的新时期印度尼西亚军队改革该如何继续推进、如何突破制度上的瓶颈等①。这些成果有一定的局限性：第一，囿于时间性和周期性，这些研究成果不够全面，一般选取军队改革的某个方面进行研究，如军队职业化、军民关系或伊斯兰教与军队改革之间的关系等，缺乏对印度尼西亚军队改革的全面梳理与综合评价;第二，部分研究过分拔高了印度尼西亚军队改革的效果，尤其是苏西洛时期军队改革所取得的成就;第三，学界似乎认为苏西洛在第二个任期内已基本完成印度尼西亚的军队改革，对于佐科政府如何深化军队改革、服务民主转型等缺乏探讨。因此，本文将基于印度尼西亚语、英语和中文文献，通过全面阐释1998—2008年间4位印度尼西亚总统军队改革的举措，客观分析印度尼西亚军队在民主发展中的影响与地位，综合评估印度尼西亚军队改革头十年的绩效，并展望佐科政府将如何继续深化军队改革。

一、 军队改革头十年的成就

印度尼西亚的军队改革可分为两大主要内容，分别是军队职业化和弱化“双重职能”（详见图1）。其中，军队职业化是从印度尼西亚武装部队中拆分出主要负责国防的印度尼西亚国民军（TNI）和主要负责治安的印度尼西亚警察;而弱化“双重职能”指的是弱化军队的社会职能，即控制军人参与日常性政治和经济事务的程度。

同时，印度尼西亚军队改革有三大主要目标，分别是原则、架构和文化。原则方面指的是落实印度尼西亚国民军主要任务的基础;架构方面指的是落实印度尼西亚国民军的主要任务和功能职业化的组织结构;文化方面指的是根据《1945年宪法》、“潘查希拉”“军七条”（Sapta Marga）、士兵誓言（Sumpah Prajurit）和“印度尼西亚国民军八项义务”（8 Wajib TNI）的相关规定，军人在完成其主要任务过程中表现出来的态度和行为举止。

（一）印度尼西亚军队改革的发展

为实现上述三大主要目标，同时也不影响民主政体的稳固性，印度尼西亚的军队改革是持续性的，也是渐进式的。基于此，已经实现的、概念性和体制性的军队改革发展具体如下：

1. 哈比比与瓦希德执政时期（1998年5月—2001年7月）

这一阶段印度尼西亚军队改革的发展最为迅猛、成就最多，共实现20项目标，分别是：

（1） 制定了21世纪印度尼西亚武装部队角色的新范例;

（2）在落实21世纪印度尼西亚武装部队角色新范例的基础上，进一步制定了未来印度尼西亚国民军角色的新范例;

（3）作为前期改革成果，根据印度尼西亚武装部队总司令的决议，自1999年4月1日起，将警察和印度尼西亚武装部队拆分;

（4）根据《第Kep 03/P/II/1999号决议》，撤销印度尼西亚武装部队转业或退役士兵的职务;

（5）撤销中央社会和政治委员会（Wansospolpus）及地区社会和政治委员会（Wansospolda Tk-1）;

（6）减少军队的社会政治职能，减少印度尼西亚国民军/警察在印度尼西亚国会、地方议会第一和第二委员会的人数;

（7）印度尼西亚国民军不再参与日常政治;

（8）切断与专业集团党派的组织关系，与现有的所有政党保持距离;

（9）印度尼西亚国民军在大选中保持中立;

（10）印度尼西亚国民军与“印度尼西亚国民军大家庭组织”（KBT）的关系;

（11）根据21世纪印度尼西亚武装部队角色与改革，重新审视印度尼西亚国民军的原则;

（12）将社会政治专员（Staf Sospol）变成社会沟通专员（Staf Komsos）;

（13）社會和政治参谋长（Kassospol）变成领土参谋长（Kaster）;

（14）撤销军事地区社会政治活动（sospoldam）、军区政治社会机构（babinkardam） 、 社会政治军事疗养区（sospolrem） 和军事区域社会政治活动（sospoldim）;

（15）清查印度尼西亚武装部队雇员（Staf Syawan

ABRI）、公共安全和秩序专员（Staf Kamtibmas ABRI）及政治社会机构（Babinkar ABRI）;

（16）军事机构和印度尼西亚国民军旗下的基金会实行公众问责制;

（17）撤销国家稳定协调机构（Bakorstanas）和地方国家稳定协调机构（Bakorstanasda）;

（18）确定自筛查阶段起必须退役的印度尼西亚国民军地方长官候选人;

（19）撤销警示中心（posko kewaspadaan）;

（20）在印度尼西亚国民军的教育课程中，删除印度尼西亚武装部队社会政治方面的材料。

2. 梅加瓦蒂执政时期（2001年7月—2004年10月）

由于梅加瓦蒂代替瓦希德出任总统得到了军方的支持，所以，她上台以后对军队改革的决心和手腕并不强，因此，这一阶段军队改革取得的成绩并不多，只有6项，即：

（1）承诺在2004年大选中保持中立;

（2）中止并召回在政府与非政府机关（与印度尼西亚国民军任务无关）中正式或非正式任职的印度尼西亚国民军成员;

（3）清查2004年国会和地方议会中的印度尼西亚国民军/警察;

（4）根据《第VII/MPR/2000号国会规定》确定的时间，即至2009年，加快撤销2004年印度尼西亚国会中印度尼西亚国民军派别;

（5）根据2004年7月9日颁布的《2004年第56号总统决议》和2004年8月31日签发的《第Kep/5/VII/2004号印度尼西亚国民军总司令决议》;

（6）颁布《2004年第34号关于印度尼西亚国民军的法律》。

3. 苏西洛第一个任期：2004年10月至2008年

在这一时期，虽然苏西洛实现的成就数量并不多，但每一项都颇有分量，他完成了三军总司令在三个军种间的首次轮换，基本实现了军队内部自治，维护了国家安全，增加了国防预算，改善了军队福利，使军队更加专业化，远离政治：

（1）清查2015年（2015年6月1日）社会沟通专员;

（2）要求印度尼西亚国民军在地方行政长官选举中保持中立;

（3）关停军队的商业机构;

（4）根据2006年8月22日签发的《第STR/546/2006号印度尼西亚国民军总司令要求函》，自筛查期起，印度尼西亚国民军成员必须先退役，方能参加地方行政长官选举;

（5）批准了印度尼西亚国民军原则（TRIDEK）。

（二）印度尼西亚军队改革中有所改变的方面

根据印度尼西亚国民军内部改革的目标，并根据上述31条改革的进展与成就，可以看出原则、架构和文化都出现了明显的改变。

1. 原则方面

在印度尼西亚军队改革的过程中，原则方面出现较大变化，先从各个军种制定各自的原则，到整个印度尼西亚国民军制定新的原则。

重新审核印度尼西亚国民军空军原则（2000年10月17日）、陆军原则（2001年12月15日）、海军原则（2001年2月23日）和以“印度尼西亚国民军三大原则”（Tri Dharma Eka Karma）替换“印度尼西亚武装部队原则”（Catur Dharma Eka Karma）。“印度尼西亚国民军三大原则”和“印度尼西亚武装部队原则”的差别明显，首先，在“印度尼西亚武装部队原则”中，警察与军人“不分家”，而“印度尼西亚国民军三大原则”明确指出军队分为陆军、空军和海军。其次，“印度尼西亚武装部队原则”认为军队不仅仅是国防和维持治安的重要力量，还是一股重要的社会政治力量，而“印度尼西亚国民军三大原则”则认为军队是维护国防安全的重要工具，根据国家的政治决议和政策完成任务。再次，在“印度尼西亚武装部队原则”中，军队是国家的防卫力量，是骚乱暴动的制止者，是社会秩序的拯救者和治安员，是国家国防力量的培养者;而“印度尼西亚国民军三大原则”则认为军队是国防部队，包括防卫、武装和恢复力量。这是最重要的区别。

颁布《2004年第34号关于印度尼西亚国民军的法律》，使得重申印度尼西亚国民军的地位限制有了坚实的法律基础，其中包括身份、地位、角色、任务、作用和组织结构，以及部署和使用印度尼西亚国民军。尤其是第39条，明确禁止印度尼西亚国民军的成员加入政党、参与日常政治事务和经济事务，以及在大选中成为立法委员和参与其他政治活动。另外，法律条文中也再次重申“人民军队” “战斗军队”（为保护印度尼西亚国家安全而奋斗，永不投降）“国家军队”（为印度尼西亚民族的利益奋斗，不分部族和种族）和“专业军队”（经训练和教育，装备优良，不参与政治和经济事务，保证士兵军官的收入福利，遵守国家政策，高举民主、“人民至上”、司法与人权、尊重国内外法律信条）的原则。这部法律的出台明确规定了印度尼西亚国民军的任务、作用和身份，标志着印度尼西亚国民军士兵行为、态度和准则的变化。

2. 架构方面

架构的变化包括组织机构的调整，即印度尼西亚国民军从结构上不再承担政治社会职能，内部也不再设置专门负责政治社会事务的部门。其中，在上述31条的改革成就中，有不少可以明确说明印度尼西亚国民军的这种结构性变化和调整，即：

第一，印度尼西亚国民军将社会和政治参谋长变成领土参谋长，随后也进一步清查了领土参谋长。第二，清查印度尼西亚武装部队雇员、公共安全和秩序专员及政治社会机构，还撤销了中央社会和政治委员会（Wansospolpus）及地区社会和政治委员会（Wansospolda Tk-1）。第三，切断与专业集团党派的组织关系，与现有的所有政党保持距离，这意味着印度尼西亚国民军不再是“印度尼西亚武装部队—官僚机构—专业集团党派”（ABG）的一部分。第四，将警察从印度尼西亚武装部队中分离出来，各司其职、分工明确。第五，减少印度尼西亚国民军/警察在印度尼西亚国会、地方议会第一和第二委员会的人数，即国会从75人减少到38人，地方议会第一和第二委员会则从20%减少10%的席位，随后再进一步缩减武装部队在国会中的固定席位，直至完全取消①。第六，撤销所有的军事商业机构。已有1420个军事商业机构由政府接管并结业②。总之，绝大部分原有的军事商业机构都在政府的管理下。第七，印度尼西亚国民军成员必须先退役，方能参加地方行政长官选举。第八，除非法律另行规定，中止并召回在政府与非政府机关（与印度尼西亚国民军任务无关）中任职的印度尼西亚国民军成员。

3. 文化方面

印度尼西亚国民军架构方面的变化直接影响到了文化方面，包括印度尼西亚国民军的价值观、态度与行为等：

观念的转变，从要为社会政治贡献力量的印度尼西亚武装部队转变为重申印度尼西亚国民军不得参与非国防事务。

名称的变化，从印度尼西亚武装部队（ABRI）轉变为印度尼西亚国民军（TNI）。

强调了印度尼西亚国民军在总统大选、国会选举和地方行政长官选举中的中立性，即不再强制规定军队必须支持某个政党。这就防止了某个得到军队支持的党派“一党独大”。

在印度尼西亚国民军的课程教材中，删除印度尼西亚武装部队社会政治方面的材料，并增加了司法与人权的内容。此举帮助印度尼西亚国民军的士兵进一步了解和遵守法律。

对“领土司令部”到“地区军事司令部”进行重新定义和重新职能化。根据《2004年第34号关于印度尼西亚国民军的法律》，赋予印度尼西亚国民军进行国家防务方面的工作，并辅助地方政府完成相关的国防任务。“地区军事指挥部”由各个军区司令部（Kodam）、海军舰队（Armada TNI AL）和空军指挥部（Komando Operasi AU）组成。

除此以外，还有一些未记入上述31条改革成就的文化方面的变化。首先，禁止许多带有“军事意味”的行为，比如，以前对于军警在交通要塞设卡检查并无严格的限制和监管，但现在都需要有明确的理由方能设卡检查。同时，印度尼西亚国民军面对媒体时态度更加开放，内部也设置了专门面对公众和媒体的职位，在某些军事行动中主动向媒体公开信息、举行新闻发布会等。鼓励士兵和军官增进与媒体的沟通和交流。在军事教育方面，鼓励学员在某些研究问题上进行讨论和辩论。

二、 军队职业化

为了实现国家民主转型的目标，作为国防执行单位的印度尼西亚国民军必须进行职业化改革。要实现军队职业化，不仅需要印度尼西亚国民军本身的努力，印度尼西亚国民军内部的作用与互动也至关重要，还需要政府、民族和国家的通力配合。军队职业化是印度尼西亚国民军内部改革的重要组成部分，改革的效果越好，越有利于实现军队职业化，越有利于实现国家民主转型。

根据《2004年第34号关于印度尼西亚国民军的法律》，军队职业化的目标是培养职业化、专门化的士兵，即受过训练和教育，装备精良，不参与政治和经济事务，保证其福利待遇，遵守国家政策，支持民主、“人民至上”、司法与人权和国内外法律原则的士兵。为了实现这一目标，印度尼西亚国民军、政府和国会实施如下举措：

1. 受过训练和教育的士兵

印度尼西亚国民军将提高教育和训练活动的频率，包括单一军种、多军种以及与国外军队合作等。然而，由于现有主要的武器系统和其他配套支持的限制，训练和教育的结果并不符合预期。根据现行的印度尼西亚国民军教育和训练安排与周期，适时开展的教育和训练举措包括：

经过训练的士兵。根据印度尼西亚国民军的训练安排与周期，每5年组织个人训练和联合训练。第1～3年，海陆空三军分别组织各单位的个人训练;第4年，海陆空三军分别组织各军种训练，尝试与其他军种整合作战方式/形式，为来年的联合训练做准备;第5年，印度尼西亚国民军总司令部组织全军的联合训练，这是训练周期的顶峰。

受教育的士兵。根据既定的教育安排，为了进一步理解和掌握军事科目，应先在军事基地接受教育，进一步再到部队和指挥学校（Sesko TNI）就读。除此以外，可根据需要安排学员学习其他与军事相关的知识，提高专业技术能力。通过此举，希望培养士兵的综合洞察力。需要指出的是，当时印度尼西亚的政治经济状况也影响到军费支出，如果进一步缩减军费预算，将直接或间接地影响到士兵的受教育机会。

2. 装备精良的士兵

无论是士兵个人还是各级单位面临的装备问题都较为严重，绝大部分军种尚未满足装备的最低要求。同时，主要武器系统的装备非常有限，现有的装备也过于老旧，疏于日常养护，这样的情况势必影响到印度尼西亚国民军的职能、发挥的作用和任务的执行。然而，为了满足最低要求，印度尼西亚国民军必须进一步与政府和国会进行沟通和协商，探讨如何增加和升级装备，尤其需要在经济发展亟待复苏的背景下在国家收支预算（APBN）中增加军费开支。

3. 保障士兵的福利待遇

保障士兵的福利待遇，指的是提高士兵的基本工资、健康服务津贴和其他社会保险。在1998—2008年间，已经多次提高士兵的基本工资、岗位津贴和餐补。

对于未婚未育、零工龄的军人，收入是：

（1）士兵级二等兵为2056900印尼盾;

（2）士官级二级上士为2282900印尼盾;

（3）军官级少尉为3279500印尼盾。

对于已婚育有两子、16年工龄的军人，收入是：

（1）士兵级二级下士为2469800印尼盾;

（2）士官级军士长为2771800印尼盾;

（3）军官级少校为4081400印尼盾。

对于已婚育有两子、30年工龄的军人，收入是：

（1）士兵级下士长为2755000印尼盾;

（2）士官级二级准尉为3160700印尼盾;

（3）军官级上校为5615500印尼盾①。

虽然上述待遇并未达到《2004年第34号关于印度尼西亞国民军的法律》第49条的规定，但是，这已经是政府尽力促成的结果，未来政府也将继续努力提高军队的福利待遇。

4. 支持“法律至上”的士兵

印度尼西亚国民军的士兵理应遵守国家政策，支持民主、“人民至上”、司法与人权和国内外法律的原则，为此，印度尼西亚国民军的职业化改革在“法律至上”的前提下，逐步实施如下举措：

印度尼西亚国民军必须遵守人道主义法律、司法与人权、国际法和其他写入《1949年日内瓦公约》的法律，这些法律得到《1958年第59号印度尼西亚共和国法律》的确认，在人权方面的规定详见《1999年第39号印度尼西亚共和国法律》及相关法律。

在进行国防领域的立法事宜时，印度尼西亚国民军必须积极与政府和国会合作，为相关国防法案每一阶段的编撰与修改献计献策。这些法律的立法理念应与印度尼西亚国民军的权职范围一致，与其他现行的法律法规并行不悖。

对于《修订〈1997年第31号关于军事法庭的法律〉草案》，印度尼西亚国民军遵守《2004年第34号关于印度尼西亚国民军的法律》第65条第2款的规定，即当士兵触犯一般刑法规定时，交由人民法院审判;当士兵触犯军事刑法时，交由军事法庭审判。但是，印度尼西亚国民军认为，这个草案的修改与实施具有阶段性、连带性和宽限性。由于此法规的修改牵连甚广，不能“一刀切”，需要分阶段实施。如果成功修订此法，那么还需要修订其他现有的法律法规，比如《军事刑法典》（KUHPM）《刑事诉讼法典》（KUHAP）和《刑法典》（KUHP）等。另外，在其他法律修订完成前，应予以一定的法律适用宽限期①。

三、 弱化“双重职能”

印度尼西亚军人最显著的特征就是具备“双重职能”，即军人除了具有防御、保卫职能，还有社会政治职能。社会政治职能为军人参政提供了政治合法性，并且还包括印度尼西亚军人有权介入经济活动、军队独特的地区控制架构以及独立于中央财政系统的财政预算体系，这是军人持续发挥其影响力的重要决定因素②。

弱化“双重职能”最早始于1997年年底民众对民主化的追求，要求军队“去政治化”。尤其是高级军官总是干涉印度尼西亚国家反贪委员会（KKN）的工作，干扰反族群歧视的立法工作。在苏哈托时期，军队是一支重要的力量，民众认为，军队应为1997年年底的金融危机担负一定责任，民众对军队改革的呼声非常高。民众要求军队的职能回归国家安全防卫，不再承担政治与社会职能。然而，军方则不认为自己是政治经济危机的元凶，军方声称极端左翼团体或与军方有政治怨恨的平民是上述指控的驱动力，在公众中诋毁军队③。尤其是许多高级军官，他们原则上支持军队改革，却并不认同军队改革应弱化其“双重职能”，他们认为民众根本无法理解弱化“双重职能”与军队职业化的区别④。民众只看到军方参与经济和商业事务、在政府中担任要职;民众也恰恰认为军方“双重职能”中的政治社会职能正是国家政治不稳定、经济危机频发的根源⑤。弱化军队的“双重职能”包括政治职能和社会经济职能（详见下页表1），由于篇幅所限，本文将重点阐释印度尼西亚军队的“去政治化”。

虽然军队内部并不完全接受弱化“双重职能”，但迫于社会压力，最终于1999年4月1日出台了一系列“去政治化”的举措，包括切断与专业集团党派的联系、在大选中保持中立、撤销印度尼西亚武装部队任职机构和禁止现役军官参政（非军事、国防职位）。此举被认为是军队“去政治化”的第一步。紧接着，“去政治化”的捷报频传，1999年11月举行的国会特别大会决定，自1999年大选起，在国会中取消武装部队代表的固定席位;地方议会的武装部队代表数量至2004年最多不得超过10%⑥。

相比之下，在国会中，取消武装部队代表的固定席位、进一步压缩印度尼西亚国民军在政治中的影响力就显得相对艰难。军方认为，军方在人民协商会议保留固定席位很有必要，人民协商会议已经成为唯一一个高级军官参与政治的重要平台，军方需要这个平台来表达他们的声音和意愿。迫于军方的强硬态度，1999年11月举行的人民协商会议特别大会决定保留印度尼西亚国民军在人民协商会议的固定席位至2009年。这一决定引起印度尼西亚国内激进民主势力的强烈反对，他们要求立即取消军队在人民协商会议中的全部席位。事情的转圜出现在2002年，印度尼西亚国民军司令恩德里亚尔多诺·苏达尔托（Endriartono Sutarto）上将表示，2004年将取消印度尼西亚国民军在国会的固定席位，无需等到2009年①。如此，2004年大选后，印度尼西亚武装部队代表（含警察）就已基本脱离印度尼西亚主要的执政机构。军方主动将取消固定席位的时间提前5年意味着军方对“去政治化”态度的变化，从最开始的被动被迫实施改革到意识到民众对军队“去政治化”的坚决，军队政治职能的合法性已不复存在。如果军方退出政坛只是时间问题，不如主动加快进程，以更大的诚意获得民众对军队改革的理解与支持，最终平稳、和平地向民主化迈进。

除了在主要政治机构中减少武装部队代表的席位，军方还有意减少现役军官参选总统。1999年10月，印度尼西亚国民军司令维兰托（Wiranto）上将公开表示，不鼓励军方成员参选正副总统。甚至在道拉乌玛（Daulah Ummah）和一部分国会成员提名维兰托为副总统候选人后，军方要求撤回对维兰托的提名②。这说明对军方的政治支持日渐式微，这种情况也发生在2001年7月的国会特别大会的副总统竞选上。当时苏西洛·班邦·尤多约诺 （Susilo Bambang Yudhoyono）将军并非由军方直接提名，而是由部分来自地方的国会成员提名。然而，在国会中呼声最大的苏西洛最后仅排名第3，哈姆扎（Hamzah Haz）当选副总统③。这说明军队正在不断丧失政治合法性。

但是，军队的“去政治化”进程并非一帆风顺。在梅加瓦蒂执政时期，军队的政治作用有增无减。梅加瓦蒂的上台、将瓦希德弹劾都离不开军队的支持，因此，上台以后，梅加瓦蒂特意安排了多位军方成员在政府中担任要职，其中主要包括：任命苏西洛为政治与安全统筹部部长，哈里·萨巴默（Hari Sabarno）为内政部部长，阿古姆·古默拉尔（Agum Gumelar）为交通部部长。在军队改革方面采取“怀柔”政策，甚至默许军方势力在政府中壮大，尤其是梅加瓦蒂处理亚齐问题时，军方在民族分离运动和地方自治问题上寸步不让、态度坚决④。在军队强硬派的影响和国会的支持下，梅加瓦蒂态度强硬，认为谈判无法彻底解决亚齐问题。2003年5月，梅加瓦蒂宣布谈判失败，并下令让军队入驻亚齐，并宣布亚齐进入紧急状态。利用亚齐的军事紧急状态，军队重新控制了亚齐的政治与社会领域⑤。

四、1998—2008年印度尼西亚军队改革评价

1998—2008年十年间， 在国家民主转型的大背景下，印度尼西亚军队改革取得了突出的成效，在一定程度上实现了军队职业化， 弱化和限制了“双重职能”。根据2006年的一项调查， 85%的军方受访者承认印度尼西亚军队改革有变化，其中有50.1%的受访者称变化明显，39.4%的受访者表示有变化但不知道细节。非军方受访者则更为认可印度尼西亚军队改革的变化， 1027位受访者中有92.4%承认有变化，但他们对军队改革的具体变化内容认知程度较低，只有31%的受访者表示很了解改革的内容，61.4%的受访者表示不太清楚改革的内容①。分别有56.3%的军方受访者和47.2%的非军方受访者认为，在军队改革后， 军队的职能比以前更好; 但仍有相当一部分的受访者并不完全同意军队改革后军队的职能比以前更好;有34.8%的军方受访者和49.3%的非军方受访者认为，军队未能完全发挥职能②。 那么， 受访者是基于什么原因认为军队未充分发挥职能的？是什么因素影响了军队职能的发挥？

1. 未完全满足军队职业化的要求

根据《2004年第34号关于印度尼西亚国民军的法律》对军队职业化的要求，至2008年仍不能满足部分主要标准，比如“装备精良”和“保证士兵军官的收入福利”。装备不够齐全与精良、训练不足是限制军队发挥职能的客观条件;士兵、军官的收入、福利微薄是军队难以充分发挥职能的主观因素。印度尼西亚武装部队在现代化方面面临的问题非常严峻。印度尼西亚军队饱受武器平台和系统老化的困扰，而且多种多样的进口系统本身也会产生维修和可用性方面的问题。印度尼西亚的本土国防工业能力也是有限的。事实上，印度尼西亚武装部队列装某些现代化装备（比如C4ISR系统）还需要等待很长一段时间。这两者都与国家财政和军费有关。相较于其他东南亚国家，印度尼西亚军费预算在国内生产总值（GDP）中的比重非常低（详见表2）。印度尼西亚军方以国家军费预算太少、不能满足军需为由参与商业活动，导致大量经济犯罪事件的发生③。

2. 军队履职的法律依据不足

虽然已经出台了两部法律（《2002年第3号关于国防的法律》和《2004年第34号关于印度尼西亚国民军的法律》）以及部分国会决议书，但是，现有关于印度尼西亚国民军履职的规定仍有许多未尽之处，尤其是关于非战争军事行动（OMSP）的规定，比如军队参与反恐行动等。这使得军队在完成任务时难以发挥职能，缺乏法律依据。同时，法律依据不足也导致部分军方高层曲解军队的职能，为军队转移改革压力提供了一个契机。军官们坚持认为国防与国内安全在现实中是不可分割的，而且他们援引了“灰色地带”的概念，这意味着外部国防与国内安全之间没有严格界限。印度尼西亚军队称印度尼西亚的地缘政治环境需要军队，外部威胁和国内安全都应该是“防御”行动的一个组成部分④。

3. 军队并未完全退出政治社会领域

军队虽然表面上已经中立化和职业化，但是，由于历届政府对军队改革的不彻底，再加上军队长期形成的影响，军队依然是印度尼西亚最强有力的政治势力⑤。在政治领域，虽然《2004年第34号关于印度尼西亚国民军的法律》禁止现役军人参与政治活动和参政，但却准许其在国防部、政治与安全事务部、国家情报部门和国家国防委员会等“需要军事技能”的重要部门中任职。对军队的区域指挥架构（Struktur Komando Teritorial）仍未完全触及，只是更名为“地区授权”（Pemberdayaan Daerah）。因此，该法律被许多分析家认为是“妥协的结果，模棱两可，不负责任，是一种倒退”①。在社会领域，军队对社会经济的控制仍未完全消除。2004年12月，印度尼西亚国防部部长朱沃诺·苏达尔索诺（Juwono Sudarsono）表示，印度尼西亚政府将接管军方商业企业并将其转制为国有企业，但这只适用于资产在500万印度尼西亚盾（约合90万美元）以上的大公司，小公司仍继续由军队运营②。

当然，我們也必须看到，在长达30余年内，印度尼西亚军队得到了苏哈托的大力支持，军队的势力深入到国家的方方面面，包括政治、经济、社会和文化等，光靠短短十年的军队改革难以将军队在政治社会领域中的势力连根拔起。公允地说，在军队改革中找到适当的平衡非常困难。如果改得太多、管得太细，就像1999年瓦希德所做的那样，就可能导致政治混乱;如果放任自流，就像梅加瓦蒂政府领导下的亚齐冲突那样，则会让保守派占据主导地位，军队改革出现倒退。相比之下，军人出身的苏西洛似乎更能把控个中的微妙平衡，积极与印度尼西亚国民军接触，努力稳定军方与落实军队改革，为国家民主转型服务。

五、新时期的印度尼西亚军队与民主化进程

苏哈托时期最大的既得利益集团是军队，后苏哈托时期改革的主要困难也在于军队。2009年，苏西洛成功连任，在第二个任期内，其促成的军事改革成果虽不及第一个任期多，但是，印度尼西亚的军队改革仍缓步向前。2014年10月，佐科就任印度尼西亚总统。在上台初始，作为“政治新星”和“草根总统”，他面临着“朝小野大”的局面，被戏称为“一个拥有强大领主的弱国王”。为了减少军方对其执政的阻力、尽可能地获得军方的支持，佐科任命了大量军官（甚至现役军官）出任政府要员。2015年，佐科打破常规，任命一名高级军官出任国家情报机构主席，这一职位以往一般由国家警察局局长兼任。而在军队改革方面采取的措施，佐科也不如前任苏西洛强硬和“铁腕”，具体改革成果相对较少。

因此，有批评家认为佐科正在进行“印度尼西亚军事政治的一场危险博弈”，认为佐科执政时期的军队改革出现了明显的倒退③。鉴于印度尼西亚的历史进程，这样的倒退令人忧虑。首先，佐科执政至今仍沿用其各位前任对军队组织架构的“调整”或“改良”态度，并未彻底地改革军队的组织架构，尤其是区域指挥架构。2016年，佐科宣布将第6次重新调整印度尼西亚国民军的总体架构，调整时间至2019年。第二，未继续推进军队职业化改革，对保守派和有政治野心军官的激励机制依然存在。当职业晋升和退休后的职业生涯面临各种不确定性时，坚定的保守派和政治雄心勃勃的官员往往成为军队高层的常态。佐科执政时期的印度尼西亚国民军总司令加托·努尔曼蒂约（Gatot Nurmantyo）对军队改革的热情和动力不足，积极介入政治事务，对国家安全的看法往往同时具有内向性和扩张性④。第三，佐科大量起用退役军官入主内阁，如他任命退役将领卢胡特（Luhut Pandjaitan）和维兰托出任政治法律和安全事务统筹部部长，处理国家安全事务;而国防部和印度尼西亚国民军指挥部则制定各自的政策。军方借助反恐和打击毒品等非战争军事任务“试水”重回政治领域。第四，佐科本人对军队改革缺乏兴致，相比起经济发展、基础设施建设和争取连任，似乎不愿花费政治资本与军方进行更深入或更密切的接触。

然而吊诡的是，在佐科执政时期军隊改革问题重重、饱受诟病的同时，民众对印度尼西亚国民军的评价达到历史顶峰。在2015年的民意调查中，90%的民众认为印度尼西亚国民军对印度尼西亚民主影响良好，比警方（63%）和人权组织（82%）更好⑤。其中，60.5%的受访者对印度尼西亚国民军的内部改革表示满意①。这样的高评价并非孤证，与过去十年的数十项调查结果一致，均表现了民众对印度尼西亚国民军的高度评价。出现这种情况的原因可能是，虽然印度尼西亚的民主改革和军队改革并不充分，但是，民众仍然对已经实施的改革措施予以肯定。相比起“苏哈托控制军队、军队控制政党、军队与专业集团党派控制政府官僚与国会”② 的新秩序时期，印度尼西亚民众认为，印度尼西亚的政治、经济、军事和社会文化现状已有显著提升。

但是，考察一个国家的民主化进程是否成功也是非常复杂的，应至少包含3个要素，即民主制度的建立、民主文化的培养和经得起时间的考验，不能仅从这3个要素中的某一个要素来做判断。因此，如果佐科执政时期的军队改革未触及军队的组织架构和地区控制架构，就经不起时间的考验。加上“民众总体认可军方”的社会文化环境在相当长的一段时间内不变，军队改革的目标就多流于形式，困难重重，难以触及实质③。换言之，在实行民主改革和军队改革20年的今天，印度尼西亚军队仍是一支不可忽视的政治力量。在特定的政治条件下，军人有可能重回政治舞台，这将严重影响印度尼西亚民主转型的落实与巩固。如果不能从根本上消除军队对政治的影响，那么，印度尼西亚的民主化改革就不可能彻底成功。这也从另一个侧面反映出印度尼西亚的民主转型与军队改革仍“道阻且长”，需要不断优化与推进。

注：本文系2016年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《华侨华人与我国“一带一路”战略的实施》（项目批准号：16JJD810006）的阶段性研究成果。

（责任编辑： 颜  洁）