我国地方债务风险隐患、成因及对策研究

刘子园

[摘 要]目前，我国地方政府债务规模庞大，债务隐性化严重。地方债务风险会引发私人投资挤出效应、高房价以及财政体系风险等问题，而引发地方债务风险的因素是多元的，包括财政赤字、财政分权、金融分权、预算软约束、转移支付、晋升激励与任期制度等。文章分析了地方债务风险的隐患与成因，并提出化解旧债、规范管理新债、健全监管与披露制度和深化财税改革等对策。

[关键词]地方债务;债务风险;债务监管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.14.073

[中图分类号]F812.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2020）14-0-02

0     引 言

改革开放以来，我国地方政府债务规模迅速增长。1978-1994年，中国接轨世界经济初期，地方债务规模增长缓慢。1994年，分税制改革后，地方政府债务问题逐渐显现。1998-2004年，我国连续实行的积极财政政策刺激了地方债务扩张。2004年后，财政政策转变，但没能阻止地方债务持续膨胀的趋势。2008年，中央颁布刺激性财政政策后，各级政府进一步扩大信贷规模。大规模的公共债务会影响财政的可持续性和金融稳定性，更制约经济的长期增长。因此，探究地方政府债务扩张的动力机制与影响因素是政府应该关注的重要问题。

1     我国地方债务的风险及隐患

虽然我国已经制定了《担保法》和《预算法》，一定程度规范了政府收支行为和发行债券行为，但由于我国财政分权制度存在缺陷，地方政府为维持财政支出资金而大规模举债，带来的隐患主要表现为以下方面。

1.1   债务规模大，局部地区违约风险高

截至2019年末，我国地方政府债务规模达到21.3万亿元，同比增长15.9%，增速远高于地方财政收入，如图1所示。2019年，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）达38.3%。虽然低于新兴市场国家和主要市场经济国家，然而考虑到近年来地方隐性债务持续增长，地方债务风险仍需谨慎对待。

2018年，经济不发达地区如青海、贵州、海南等省负债率高，6个省的债务率（债务余额/综合财力）突破国际警戒线100%，局部地区违约风险高。

1.2   隐性债务规模大、不透明

隐性债务主要通过地方政府违法违规操作或变相举债产生，表现为政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等，是政府债务的重要组成部分。然而由于我国预算会计制度采用收付实现制，隐性债务并没有记载和公开。2019年，国际货币基金组织第四条磋商报告估计我国2018年底地方隐性债务达到30.9万亿元，超过地方显性债务。

1.3   债务偿还过度依赖土地财政，引发高房价

分税制改革后，地方政府需要缩减因事权财权不对称引起的财政缺口，依赖土地抵押的银行贷款，并推动房价上涨。过分依赖土地导致地方政府还债能力波动明显。受国家宏观调控政策影响，当经济不景气时，受房市影响，地方政府债务违约风险增加。

1.4   对私人投资产生“挤出效应”

公债主要来源于私人部门用于储蓄的资金。由于发行公债导致利率上升，私人投资被挤出，基础私人投资将引发资源配置扭曲等，制约经济长期发展。

1.5   债务可持续性及债务传导机制

2014年8月前，《预算法》限制地方政府发行债券的能力，且中国地方政府无法通过申请破产终止债权债务关系。在我国制度背景下，一旦地方政府债务出现实质性违约，地方债务风险会转变为中央政府债务风险，通过债务传导机制蔓延到全国财政体系。

2     我国地方债务的成因

2.1   财政赤字

Mikesell在分析政府预算及税收制度时认为，政府为满足公共服务需求，同时削减或控制税收，会通过公共债务弥补财政赤字。庞保庆、陈硕认为地方政府通过发行公共债务弥补由于事权财权不匹配引起的财政赤字，且财政缺口每增加1%，债务规模将增加0.2%。但黄春元、毛捷则得出相反结论，这说明财政缺口并不是解释地方债务的唯一因素。

2.2   财政分权

1994年，我国实施分税制财政管理，当地方财权和事权不对等时，财政收入将无法满足当地经济发展的资金需求。

De Mello发现当地方政府收入与公共支出责任不对等，地方政府被迫通过举债填补缺口。Pradhan在研究地方政府融资时得到类似结论。国内学者安春明认为，分税制改革事权与财权的不匹配是地方债务问题的根源。龚强 等研究认为政府预算内收入不足会导致地方政府举债。

2.3   金融隱性分权

陈宝东、邓晓兰的研究认为，地方政府通过搭建地方融资平台并结合土地财政，以获取财政支出资金来源。金融隐性分权对地方债务的助长作用表现为地方融资平台个数及债务余额迅速增长。地方政府通过地方融资平台利用土地作为抵押获得银行贷款，主导成立城投公司、开发投资公司等平台，债务由地方政府担保，进而引发地方政府的债务问题。

2.4   预算软约束

预算软约束包含显性救助（指中央以一次性支付的方式大规模救助地方政府）和隐性救助（指中央政府连续进行价格补贴、预算外收入、为转移支付的讨价还价、信贷、减免税收等）。Wildasin指出，预算软约束显著与地方债务增长相关;时红秀认为预算软约束是地方债务的成因。

2.5   转移支付

现阶段，地方政府固定资产投资中的财政转移支付资金方面存在预算软约束的问题，容易引起地方政府道德风险，而政府道德风险会导致债务规模扩大。有学者研究发现，中央转移支付每增加1元，人均专项转移支付地方发行的城投债人均增加0.312元。

2.6   晋升激励与任期制度

一方面，晋升激励使地方官员容易产生以举债筹资拉动经济的冲动，可能导致债务问题恶化;另一方面，地方官员有时因为不必考虑任期内所借债务的偿还压力，会产生过度举债的倾向。

2.7   其他因素

债务水平还会受债务数据公开及管理制度、宏观经济政策、城市基础建设支出、城镇化进程和城市行政地位等因素影响。

3     地方债务风险的防范与控制措施

3.1   化解旧债

一是各级政府和相关部门通力合作确定地方债务统计口径，通过联合审计摸清地方政府债务存量，尤其是地方隐性债务规模。二是划分地方债务风险等级，严格管控存在高风险的债务，合理设置还款条款与期限，对低风险的区域可在后续继续融资。三是明确披露地方隐性债务规模。目前，地方政府债务的披露范围集中于显性债务的规模，而在隐性债务的规模与限额方面则缺乏官方数据，这在一定程度上导致政府缺失隐性债务风险管控。

3.2   规范管理新债

一是确定各级政府举借新债的限额。根据地方的经济发展情况、已有债务规模和偿债能力，合理设定新债限额，避免“一刀切”现象。二是调整债务结构以提高资金利用效率，节约成本。长期投资项目匹配长期债务，避免由于期限不匹配造成的频繁借债或资金短缺现象。三是改革地方政府融资方式，避免由于过度依赖商业银行造成的风险集聚。通过多元化融资分散风险，建立收益共享风险共担的地方政府融资体系。四是将举债规模与偿还情况与官员绩效挂钩，避免官员一味追求地方经济发展而盲目举债。

3.3   健全监管与信息披露制度

一是建立健全地方债务风险预警与评估机制。运用大数据等现代信息技术健全风险预警机制。通过引入第三方评估等方式，确保风险评估结果客观有效。二是健全地方债务问责机制，确保每笔债务责任到人，杜绝第一责任人缺失现象。三是健全对地方债务监管与信息披露的法律法规，从事前、事中、事后入手，明确各级政府及相关人员责任与义务，加大惩罚力度。四是追踪资金用途，避免因资金闲置引起的利用效率低下或因资金去向不明导致的贪污腐败现象。

3.4   深化财税改革

一是改革财政分权体制，确保地方政府财权与事权相匹配。二是放宽税收分配比例和增加转移支付资金，弥补地方政府因财权事权不匹配引发的资金缺口，确保地方政府有充足的财政收入。

主要参考文献

[1]Mikesell J L.Tax Expenditure Budgets，Budget Policy，and Tax Policy：Confusion in the States[J].Public Budgeting & Finance，2002（4）：34-51.

[2]庞保庆，陈硕.央地财政格局下的地方政府债务成因、规模及风险[J].经济社会体制比较，2015（5）：45-57.

[3]黄春元，毛捷.财政状况与地方债务规模——基于转移支付视角的新发现[J].财贸经济，2015（6）：18-31.

[4]De Mello L J.Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations：A Cross-country Analysis[J].World Development，2000（2）：365-380.

[5]Prandhan H K.Local Government Fiance and Bond Markets Financing：India[R].Asian Develpment Bank Report，2002.

[6]安春明.关于地方政府债务风险生成机理的探讨[J].社会科学战线，2009（2）：263-265.

[7]龔强，王俊，贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述[J].经济研究，2011（7）：145-157.

[8]陈宝东，邓晓兰.财政分权、金融分权与地方政府债务增长[J].财政研究，2017（5）：38-53.

[9]Wildasin，David E.The Institutions of Federalism：Toward an Analytical Framework[J].National Tax Journal，2004（2）：247-272.

[10]时红秀.中国地方政府债务的形成机制与化解对策[J].山东财政学院学报，2005（1）：3-11.