PPP模式在河北省公共图书馆的应用现状和推进策略研究

郝春柳

[摘 要]PPP模式已经在公共文化服务领域推广。文章通过对全国PPP综合信息平台项目管理库中河北省公共图书馆类项目的调研分析，发现河北省公共图书馆PPP项目具有“数量少、投资额低”“运作方式稳中有变”“回报机制较为单一”的特点，并提出了相应的推进策略，旨在为相关研究提供参考。

[关键词]PPP模式;河北省;公共图书馆

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.14.091

[中图分类号]G252;G258.2[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）14-0-02

0     引 言

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府和社会资本合作模式。2014年，在我国政府推动下，PPP模式作为一种公共服务供给机制，在我国公共服务领域开始大力推进。2015-2018年，公共文化服务领域先后发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等多个文件鼓励公共文化服务领域推广PPP模式。截至2020年4月，在全国PPP综合信息平台项目管理库中，“文化”类项目个数为203个，占项目总数的2.15%，主要集中在公共文化中心（含图书馆）场馆建设、旅游景区设施建设以及文物保护设施建设等方面，其中，涉及河北省公共图书馆PPP模式合作项目有6个。本文通过对河北省公共图书馆PPP模式项目的应用现状进行分析，提出PPP模式在公共图书馆的发展策略，为推动公共图书馆PPP项目建设提供借鉴。

1     PPP模式概述

2015年，国务院办公厅出台的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）对PPP模式的定义是：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益，可见构成PPP项目的必要因素是：社会资本参与投资、建设、运营;政府按绩效评价结果支付费用。

PPP运作模式是根据项目的设计（Design）、建造（Build）、运营（Operate）、拥有者（Own）、移交（Transfer）、融资（Finance）等多个环节，构成的BOT、BOO、DBTO、TOT、ROT等不同的运作模式。在文化类PPP项目中，BOT、TOT是比较常见的运作模式。其中，BOT指由社会资本承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式;TOT指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。按照社会资本回报机制不同，PPP模式分为使用者付费型、政府付费型和可行性缺口补助型3种。其中，政府付费型是政府根据提供公共服务的绩效考核向社会资本支付费用，如市政设施、公共图书馆等PPP项目宜采用此模式。可行性缺口补助型模式是介于政府付费和使用者付费之间的付费方式，当“使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的經济补助”。

2     河北省公共图书馆PPP模式应用现状和特点

PPP模式是构建国家治理体系、提高行政效能的载体，是健全国家公共服务体系、激发市场主体活力的主要方式。把社会资本尤其是民营资本引入公共图书馆建设中，可以提高公共图书馆服务的供给水平，促进公共图书馆社会化发展，也可以弥补目前公共图书馆运行机制的不足，激发公共图书馆的发展活力。从财政部政府和社会资本合作中心（PPP中心）发布的PPP项目报告中，整理出河北省公共图书馆的PPP模式应用现状如表1所示，主要呈现以下3特点。

2.1   PPP项目数量少、投资额低

截至2020年2月，全国PPP综合信息平台项目管理库项目文化类PPP项目203个，河北省文化类项目11个。其中，没有单独的公共图书馆建设项目，以各种文化中心、文化综合体等为项目名称，包含公共图书馆建设内容的项目有6个，勉强占全国管理库文化类项目的1%，项目绝对数量和占比都偏低。全国管理库文化类项目投资总额为1 911亿元，河北省包括公共图书馆的文化综合体的PPP项目投资总额仅为36.5亿元，占全国管理库文化类项目投资总额的1.9%，投资额在全国处于较低的水平。

2.2   PPP项目运作方式稳中有变

在河北省公共图书馆6个PPP模式项目中，4个运作模式为BOT，1项“TOT+BOT”，1项其他，整体运作方式稳中有变。这里详细介绍“TOT+BOT”运作方式的“定州市五馆一中心PPP项目”。BOT是定州市“五馆一中心”新建图书馆3万平方米、1.1万平方米、体育场2.1万平方米等，由定州市住建局授予项目公司经营权，由项目公司负责本项目的投融资、建设。TOT运作主要指现存量部分也就是旧的博物馆2.5万平方米、图书馆1 500平方米、文化馆500平方米移交给项目公司。新旧两部分由项目公司负责项目的运营维护;合同期满后项目资产及相关权利移交给市政府。这里需要说明的是，按照国务院办公厅对PPP模式的定义，不投资建设的公共图书馆购买服务（委托外包）为委托运营，广泛流行的“图书馆+”模式等不属于PPP模式。

2.3   PPP项目回报机制较为单一

河北省公共图书馆6个PPP模式项目的回报机制都是可行性缺口补助。按照PPP项目回报机制的原则，公共图书馆等完全公益性的公共文化服务单位，应该采用政府付费的方式，政府根据公共服务评价结果向其支付费用。政府为了减轻财政压力，允许社会资本加入图书馆配套工程建设及周边土地的商业开发中，允许公共图书馆建设方获得第三方收入。如果这种回报机制带来的社会资本在合同期内不当地过度经营，将影响项目的社会服务供给能力。