中国反腐应注意的几个问题

乔新生

2019年可以说是中国反腐败转折之年，2020年则是中国反腐败制度实施的重要开端。在这个关键时刻，笔者认为应注意几个问题。

注意党纪和法律的衔接

2020年将会对我国监察法以及监察法配套法规实施有效性进行测试，及时发现我国现行反腐败法律制度体系中存在的问题，不断地寻找党纪党规和国家法律法规之间的契合点，真正做到无缝对接，防止出现制度上的漏洞。在制度实施的过程中，可能会出现新的情况和新的问题，这就要求纪检监察机关在依法办理案件过程中，认真总结经验，及时解决法律实施中存在的问题。

我国属于授权性的法律制度体系。依照《中华人民共和国立法法》，全国人大有权授权国务院在法律没有作出规定之前制定行政法规。这种授权性的立法模式对于加快我国改革开放的步伐至关重要，然而长达40多年的授权立法逐渐形成了思维定势，最高人民法院、最高人民检察院可以对法律实施中出现的问题，通过司法解释作出具体的规定。这种司法机关创制法律的现象在我国民商法领域非常普遍。监察法涉及国家公务人员的切身利益，依照我国立法法的规定，凡是涉及限制公民人身自由的必须制定为法律。因此，在反腐败过程中不能沿用传统的授权立法模式，而应该对我国反腐败法律制度体系实施过程中出现的新问题进行类型化分析。

换句话说，针对我国反腐败出现的新情况或者新的问题，纪检监察机关应当根据监察法和《中国共产党纪律处分条例》的规定，对出现的新情况和新的表现形式进行科学归类，并在此基础之上严格依照法律和党纪作出处理。纪检监察机关在处理有关案件过程中对不同类别的行为进行统计分析，并在此基础之上，准确描述行为的性质，这对于提高反腐败的针对性、准确性具有非常重要的现实意义。

目前，我国一些高等院校已经成立了党内法规研究机构，专门研究党内法规体系完善问题。这是我国科学反腐败的必要之举。但必须指出的是，我国反腐败法律制度体系研究过程中，必须克服中国法学研究中可能存在的本位主义、官僚主义和形式主义。一些学者为了强调自身研究对象的重要性，人为地割裂了研究对象与其他法律法规之间的关系，夸大研究对象的重要性，制造出许多不必要的研究课题。这对于研究中国共产党党内法规极为不利。研究中国共产党党内法规，必须从宪法的高度看问题，坚持宪法至上的原则，把党的意志、人民意志和法律规定有效统一起来，从而使党内的法规和国家法律形成有机统一的整体。

“无罪推定”不适用于党纪案件

我国监察法规定了无罪推定原则，与我国刑事诉讼法所确立的基本原则相契合。反腐败案件审理的过程中，纪检监察机关必须严格依照监察法规定，确保公民的基本权利得到切实有效的维护。但是，依照《中国共产党章程》和《中国共产党纪律处分条例》，中国共产党党员有义务遵守党的纪律，有义务如实交代自己的行为，因此，纪检监察机关审理案件必须区分刑事案件审理阶段和纪律案件审理阶段所适用的基本原则，在刑事案件审理过程中必须从严掌握，并且切实保护公民的基本权利。纪律案件审理过程中应当严格按照《中国共产党章程》和《中国共产党纪律处分条例》，要求党员特别是党员领导干部必须履行忠诚的义务，如实地向党组织交代有关情况。

纪律检查机关审查案件是按照中国共产党纪律处分条例履行自己的职责，监察委员会调查案件是依照监察法履行自己的法定职责，因此，在处理有关党纪案件和违法犯罪案件过程中，必须充分意识到在不同的阶段和不同性质案件中被调查对象的权利和义务。

中国共产党纪律检查机关依照党纪审查案件，被审查对象必须如实交代自己的行为，不能以沉默应对党组织的调查，当然也不能要求党组织或者纪检监察机关按照“无罪推定”的原则处理违反党的纪律案件。所谓无罪推定是指在处理刑事案件过程中没有定罪量刑之前，应当推定被告人无罪。

如果党员特别是党员领导干部违反党的纪律，纪检监察机关完全可以按照《中国共产党章程》和《中国共产党纪律处分条例》，要求党员领导干部如实报告自己的收入情况以及家庭成员基本情况。如果党员领导干部认为纪律检查机关在审查调查过程中必须举证证明被审查对象存在违规违法现象，那么，就是不了解党纪国法之间的关系，被审查或者被调查对象就是在混淆视听，企图逃脱自己的责任。

纪检监察机关审理有关违反党的纪律案件过程中，必须有明确的标准，不能对党的纪律扩大解释。2019年底中共中央纪律检查委员会和国家监察委员会公布的有关形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风的有关统计数据，就是要进一步细化党中央八项规定，严格按照现有的尺度和标准，衡量党员特别是党员领导干部的行为。

纪检监察机关审理违反党的纪律案件过程中既不能扩大解释党的有关规定，同时也不能缩小解释党的有关规定。必须按照中央关于反对官僚主义、形式主义、享乐主义、奢靡之风的具体表现形式，严格查处有关违反党的纪律案件。

开除党籍应先于开除公职

在党内法规研究过程中，必须高度重视党员领导干部的道德准则与法律规范之间的关系。《中国共产党纪律处分条例》坚持惩前毖后治病救人的基本原则，在处理党内违纪问题的时候，坚持以批评教育为主，倡导批评与自我批评相结合，坚持密切联系群众，充分听取社会各界的意见，在公开透明的环境中，处理党员特别是党员领导干部。如果把党的道德准则和党的纪律准则混为一谈，处分党员领导干部缺乏透明度，那么，就会产生不良的社会效果，甚至有可能会让一些不怀好意者有机可乘。

公开处分党员领导干部，是我国反腐败总结出的重要经验。只有让党员领导干部公开接受处分，才能起到震慑的目的。《中国共产党纪律处分条例》强调“四种形态”，就是要把党的纪律和法律法规区分开来，就是要把道德要求和党的纪律规范区分开来。凡是违反党的纪律的党员特别是党员领导干部，都必须接受审查，但是，在纪律处分过程中应当根据不同的情况作出不同的处理决定。

中国共产党的党纪法规和国家的法律都旨在加强党的凝聚力和国家凝聚力。因此在处分党员特别是党员领导干部过程中，必须加强思想教育，明确党的宗旨和工作目标。如果被审查调查對象为了逃避纪律处分，或者为了减轻自己的罪责，表面上忏悔，内心深处却不认同中国共产党的宗旨和方针政策，那么，应当断然作出开除党籍的处分，直接依照监察法及其配套法规追究其法律责任。

在现实生活中，开除党籍和开除公职往往同时处理。实际上，开除党籍是按照中国共产党党员的标准作出的决定，而开除公职则是按照公职人员的法律和法规作出的决定，二者的性质完全不同。纪检监察机关在处理案件过程中，应当首先作出开除党籍的决定，然后再作出开除公职的决定。

如果一些党员特别是党员领导干部行为严重损害党的形象，那么，应当在第一时间开除党籍，而不能等到查清犯罪事实之后，再来作出开除党籍的决定。

当然，在查办案件过程中，为了做到万无一失，纪检监察机关处理腐败案件的时候，往往等到层层过滤，一直等到人民检察院向法院起诉，人民法院审理有关案件的时候才公开有关开除党籍的决定。这样做目的是避免出现冤假错案。不过，纪检监察机关处理党员领导干部的时候必须充分意识到，《中国共产党纪律处分条例》所规定的标准严于政务处分的标准，因此，今后纪检监察机关在处理有关腐败案件时可以考虑根据《中国共产党纪律处分条例》，首先作出开除党籍的决定，然后再根据监察法以及配套性法规作出开除公职的决定。

（作者系中国人权研究会理事、海峡两岸关系法学研究会理事、中南财经政法大学教授）