地方政府行政审批制度改革： 成效、问题及对策

刘泉宏

〔摘要〕 深化行政审批制度改革，各级地方政府是关键环节。目前，我国行政审批制度改革实施过程中，各级地方政府审批效能显著提升、法治化水平不断提高，取得了一定成绩。随着地方政府行政审批制度改革不断深化，改革仍面临着制度不够健全、法治保障不足、行政审批模式有待进一步创新等问题。为此，应通过进一步完善制度建设，提供改革法治保障，创新审批模式，加大审批事项清理力度，建立改革联动机制等举措，扎实推进地方行政审批制度改革，让人民群众感受到改革成果带来的便利。

〔关键词〕 地方政府;行政审批改革;政府职能;法治保障

〔中图分类号〕D630   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-8442（2020）03-0018-04

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步加大了简政放权力度，加快了政府职能转变和行政审批制度改革。“当前我国行政审批制度改革主要是采取行政动员的方式，通过行政组织的层序性结构自上而下层层推动。” 〔1 〕中央在精简行政审批项目的同时，要求各地方加大行政审批清理力度，推进“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）部署工作。在这一过程中，各级地方政府是地方行政审批制度改革的直接执行者，是地方行政审批机构整合和优化的落脚点，也是我国地方行政审批制度改革的关键环节。随着“放管服”改革的持续深化，各级地方政府大力度推进地方行政审批制度改革，取得了一定成绩，但同样面临一些困境。为此，应进一步加大地方政府行政审批制度改革力度，让群众感受到改革成果带来的便利。

一、地方政府行政审批制度改革成效

党的十八大报告强调，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。为了实现这一目标和要求，我国各地方政府在行政审批制度改革领域开始了更深层次、更为积极主动地改革尝试，取得了良好的成效。

第一，地方审批效能显著提高。各级地方政府将提高审批效能作为改革首要目标，通过进一步清理审批项目、优化审批程序等多手段联动，实现了审批效能的显著提升。例如：上海市通过创新审批方式，以告知承诺代替传统事前审批，使产业审批项目时间从原来的500天缩短到现在的220天，“比法定时间压缩三分之一，有的项目可以压缩二分之一” 〔2 〕。江苏省推进“不见面审批（服务）”改革，宿迁市作为实验地区，其“房地产建设项目审批时限由220个工作日，压缩到40个工作日;二手房转移登记办理时限由最初的20个工作日最终优化为即办件;投资建设项目综合审批时限由90個工作日精简至40个工作日，审批效能大幅提升” 〔3 〕。山西省印发《推行网上办、一次办、马上办、就近办清单》，“精简压缩范围涉及进驻省政务大厅的行政审批部门41个。37个省直部门大幅压减审批事项，涉及846项，法定办理时限合计22 528天，压缩后办理时限合计10 963天，压缩率为51%” 〔4 〕。各级地方政府结合自身区位特点，在改革方式、审批程序、审批模式、审批规范等多方面进行了积极地探索，优化了地方行政审批流程，提高了审批效率。

第二，坚持在法治下推进改革。各级地方政府不断强化法治对改革的保障作用，强调依法改革，将各类改革措施纳入法治轨道，对于暂时缺少法律支撑的改革措施和手段，坚持立法先行的思路。如《山西省人民政府关于规范省政府部门行政审批行为改进行政审批有关工作的实施意见》（晋政发〔2015〕15号）强调，要坚持依法审批。严格落实行政许可法和有关法律法规，规范行政审批受理、审查、审批、办结、告知等各环节，确保行政审批全过程依法有序进行。上海市在告知承诺等新型审批制度推行时，出台了《上海市行政审批告知承诺管理办法》（2018沪府令4号），保证审批机关有法可依。

二、地方政府行政审批制度改革中存在的主要问题

随着我国地方政府行政审批制度改革深化，新的症结开始出现，主要表现在以下三方面。

（一）制度不够健全

第一，改革标准有待细化。行政许可涉及的范围较为宽泛，“其涉及政府管理与公民、法人或其他组织自主决定的关系，政府管理与市场竞争机制的关系，政府管理与社会自律的关系，行政许可方式与其他行政管理方式的关系等” 〔5 〕37方方面面。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）为调整政府和市场关系，在第13条明确规定，通过下列方式能够予以规范的可以不设行政许可，即公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的 〔6 〕。该条成为各地行政审批改革中取消行政审批项目的法律依据。从目前实践来看，此条规定在各地行政改革中并不能完全适用，难以发挥充分指导作用。一方面，《行政许可法》对于哪些领域属于公民法人可以自主决定的、哪些属于市场竞争机制可以有效调节的，没有作明确规定，导致地方政府在取消审批项目时，不确定哪些项目应当取消，使取消审批事项的“含金量”不高。另一方面，由于改革标准不够细化，一些地方出现了急于下放、基层难以承接的现象。有些相关部门将复杂的审批项目下放至基层，如建设项目审批、环境评价审批等领域。这些复杂的审批项目专业性较强，基层组织往往由于人员配备有限，对于审批所需的技术和条件还不成熟，延长了审批时间。

第二，辅助制度不完善。一是容错机制有待进一步细化和优化。2018年5月中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，提出“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误” 〔7 〕。容错机制能够有效降低行政管理者推动制度创新承担的法律风险。当行政审批改革进入深水区后，各地实际情况不同，无先进经验可借鉴时，“地方行政审批改革面临较大的政治成本，改革成本明显大于收益，这使得各地方、各部门缺乏改革自发力” 〔8 〕，削弱了改革者的积极性。二是人员配备制度不完善。行政审批人员需要掌握大量相关法律政策和相应专业知识，基层审批单位要及时根据工作需要补充人员数量、提高工作人员业务水平。一些上级机关将审批项目下放至基层机关后，没有同步增强基层审批力量，出现了基层审批人手不够、审批任务超负荷的现象。

（二）地方改革所需法治保障不足

行政审批改革涉及行政机关的职权、政府的管理职能等方面，是一项牵一发而动全身的系统工程。一方面，地方政府面临着地方立法权限困境，无法完善改革相应的法治保障。例如：我国各级地方政府成立了行政审批制度改革领导小组，承担着推进改革的监管职能，从法律性质来看，改革领导小组是一个议事协调机构，不具备问责权能，因此监督效果并不理想。另一方面，部分改革相关规定由于制定时间较早，存在一定滞后性，在一定程度上限制了地方政府下放审批事项的空间。如企业在进行特种设备安装改造维修前，需要填报《特种设备安装改造维修告知书》送至市质监局备案。由于备案不涉及实质性审查，一些地方审改部门发现如果把该事项下放至县级监管机构，能够提高审批效率，便利群众。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第23条规定：“特种设备安装、改造、修理的施工单位应当在施工前将拟进行的特种设备安装、改造、修理情况书面告知直辖市或者设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门。” 〔9 〕目前，该项审批只能由直辖市或设区的市一级政府负责实施，无法根据改革实际需求下放到县级办理。

（三）行政审批模式有待进一步创新

随着我国经济社会的高速发展以及互联网、人工智能等新型产业的升级，市场同时也对行政审批提出了更高的要求。要满足市场需求，行政审批程序和审批模式仍有待进一步创新。

第一，审批程序有待创新。国务院总理李克强在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上强调：“为群众服务是政府的本分，要把能否做到企業和群众‘办事不求人’作为衡量服务型政府建设成效的一个‘试金石’。政府各部门要坚持问题导向，认真梳理企业和群众办事最烦最难的领域和环节，看看哪些事项需要反复跑、哪些窗口排队长，有针对性地采取措施。” 〔10 〕近年来，各地方人民政府为了提高行政审批效率，普遍采取网上审批等方式，其中一些审批程序的细节仍有待优化。如有些市级项目在实施过程中，相关部门要求申请人重复提交证明材料，而这些材料可以通过部门之间信息共享完成验证，复杂的审批流程给申请人增加了成本。

第二，新型审批模式创新力度不足。党的十八届三中全会强调，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革。这就要求地方政府在审批制度创新的过程中，从市场的“管理者”转变为市场秩序的“监管者”，从市场监管者角度出发，改变传统事前审查模式，探索新型审批方式。从实践来看，有些地方政府仍采取简化程序，集中受理、电子化信息化等方式，以优化传统模式为主。有些地方政府虽然创新了审批模式，但考虑到创新可能带来的管理风险，往往持相对保守态度，仅在一些地区试点推行。从整体改革成果来看，改革力量主要集中于对传统模式的优化，对于新型模式的创新力度稍显不足。

三、深化地方政府行政审批改革的对策

（一）进一步完善制度建设

第一，加快制定改革统一标准。一要各省、市级政府进一步细化改革内容，界定相关部门的改革权限，明确哪些事项可以由有关部门酌情考虑下放，突破改革过程中遇到的瓶颈。二要推进行政审批制度改革标准化。行政审批标准化要遵循公开性和统一性，在精简审批项目、再造审批流程、完善监督问责机制、规范行政许可受理场所建设与管理等方面着力，进一步制定行政许可事项的分类、编码、测评、审查等相关领域的标准，推进各部门的统一化管理。

第二，完善辅助机制。一要尽快完善容错机制。明确容错的范畴，要“既不纵容违法乱纪的行为，又能鼓励干事创业的热情” 〔11 〕，为改革创新营造一个良好的制度环境。二要完善人员配备机制。一方面，要对负责改革的工作人员加大培训力度，在本区域范围内组织对相关法律法规和政策的学习和宣讲，邀请国土、城建、自然资源等领域的专家为改革工作提供帮助和建议，提高工作人员的专业技能水平。另一方面，对审批力量相对薄弱的部门增加人员配备，提高审批工作质量。

（二）进一步提供改革所需的法治保障

第一，要从立法层面适当扩大地方政府改革所需的立法空间。市一级行政审批制度改革要符合依法行政的要求，这就需要市一级政府将行政审批制度改革的措施制度化、法律化。因此，应当考虑适当允许地方政府在行政审批制度改革领域制定政府规章，以便用法律的形式明确本区域内改革的原则、主体、实施方法、责任等相关问题。这既可以使得改革于法有据，也有利于改革的深入。

第二，要从许可法层面为市一级政府提供更大的空间。一方面，应当充分考虑市一级政府的改革空间，新设的行政审批项目若可以下放至下一级部门实施的，要尽快完善相关法律法规。另一方面，要适当允许各部门先行先试，充分发挥本地方的积极性。完善立法空间需要较长时间的架构和实验，但改革的推进不能因此止步。因此，允许各地方、各部门、各单位在现有制度设计中先行先试，再将好的经验和方法统筹推进。对于已经成熟、效果良好的改革举措要尽快在立法层面予以保障，为地方政府深化改革提供制度支持。

（三）创新审批模式

第一，要对传统审批模式进行优化。地方政府要认真梳理审批所需的每项材料，对通过政府信息共享能够证明的事项，坚持能省则省、能免则免的原则，避免申请人重复提交，对给群众造成较大负担的审批流程，要予以简化。

第二，要加大新型审批模式创新力度。一方面，地方政府要积极打破事前审查的模式，用事后监管代替事前审查，通过简化事前审查、强化事后监管，探索新型审批模式。另一方面，要发挥既有创新模式的引领作用。例如：近年来，一些地方政府推行的“容缺审批”“告知承诺”等创新模式，取得了良好的改革效果，可以提高推广力度，进一步扩大适用范围。

（四）加大审批事项清理力度

一要继续加大对既有审批项目的清理力度。各级地方政府应当严格依照《行政许可法》的规定，结合本区域实际情况，根据“应减尽减、应当尽放”的原则，进一步清理行政审批事项，最大限度减少政府对市场活动的干预。二要清理审批相关规范性文件。除法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章以外，对存在的不合法、不合理、不必要的部门审批事项规范性文件进行清理。三要严格控制新设审批数量。在履行管理职能时，将设定行政审批作为最后的管理手段，凡是通过市场、中介组织、行业自律能够有效解决的，应优先考虑发挥市场、中介组织和行业自律的功能。

（五）建立改革联动机制

行政审批制度改革并非某一部门独自推进即可实现，需要多层级、多部门联动合作。当行政审批改革推进到深水区时，需要各级政府及其职能部门互相联动，共同破解体制性和机制性问题。一要完善上下联动机制。上级政府及时传达改革动态、方向和思路，为下级政府的改革实践提出原则和方向;下级政府要积极提出实践经验和创新思路，为上级政府的决策提供参考依据。二要积极推动内外联动的沟通机制。行政审批制度改革不仅关系到各级政府，而且影响到参与市场活动的各类主体。一项审批项目能否发挥其管理价值，是否有其他更行之有效的管理方式可以替代，参与市场实践的主体提出的建议同样极具价值。因此，要积极听取相关行业、领域专家对行政审批制度改革的意见，开展民情民意调查，充分融入社会力量形成改革合力，推动构建畅通沟通机制。

〔参 考 文 献〕

〔1〕艾 琳，王 刚.行政审批制度改革的理性思考〔J〕.中国行政管理，2014（08）：33-36.

〔2〕上海：产业项目审批时间压缩三分之一〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-02/07/content_5264524.htm.

〔3〕 “不见面审批”标准化建设成效显著〔EB/OL〕.http：//w ww.sqzwfw.gov.cn/Sqzwy/002/20181212/002001_48cf0abc -ca53-4905-ab40-bf3fb9d8175e.htm.

〔4〕山西省审批服务便民化再提速〔EB/OL〕.http：//www.gov. cn/xinwen/2018-12/06/content_5346187.htm.

〔5〕杨临萍.行政许可司法解释理解与适用〔M〕.北京：中国法制出版社，2010.

〔6〕中華人民共和国行政许可法〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201905/64f52a065d3142ae92d95fa860e2f0e0.shtml.

〔7〕中办印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》〔N〕.人民日报，2018-05-21（01）.

〔8〕卢 超.事中事后监管改革：理论、实践及反思〔J〕.中外法学，2020（03）：783-800.

〔9〕中华人民共和国特种设备安全法〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-10/22/content_1811006.htm.

〔10〕李克强在全国深化“放管服”改革 转变政府职能电视电话会议上的讲话〔EB/OL〕.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0713/c64094-30144442.html.

〔11〕郑 军.用容错机制激发干部积极性〔N〕.人民日报，2018-10-15（05）.

责任编辑 梁 昀