加强城市基层治理的路径探索

张盛华

〔摘要〕构建党建引领下的城市基层治理体系，是推进国家治理体系的重要内容，是经济发展方式转变、社会结构转型和维护社会整体稳定的必然要求。当前，我国城市基层治理中仍存在基层党组织的核心作用发挥不够、公众参与度不高、权力与责任不匹配和公共服务能力不强等突出问题。因此，构建党建引领下城市基层治理新格局，需要突出基层党组织政治引领作用，提升基层的服务能力和水平，构建权责一致的治理结构，充分发挥协同治理作用，推进实现法治化治理，并大力强化治理科技支撑。

〔关键词〕党建引领；城市基层治理；基层治理新格局

〔中图分类号〕D267〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0057-05

基层治理是国家治理的基石。习近平总书记反复强调，要推动社会治理和服务的重心向基层下移。在抗击新冠肺炎疫情战役中，我国之所以能够快速有效地遏制疫情扩散，积极稳妥有序地开展防控工作，其中重要的因素就是基层作用的有效发挥。我国要实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须注重推进基层治理现代化，而城市基层治理水平不仅直接关系着每个城市居民的切身利益，也与城市的和谐稳定密不可分。在新的时代背景下，新形势新任务对于构建科学的城市基层治理体系、提升基层治理能力提出了新的要求。

一、加强和创新城市基层治理的重要意义

新中国成立后，特别是改革开放以来，我国无论是经济结构还是社会结构都发生了巨大变化，这些变化促使国家治理理念和方式发生着转变，我国逐渐由过去政府单一的“管理”模式向社会多元的“治理”模式转变，城市基层治理的重要性也在此过程中日益凸显，重点可以从以下三个层面来分析。

（一）經济发展方式转变的必然要求

我国从计划经济向市场经济转变的过程中，市场在资源配置中的作用不断强化，各类资源由过去国家单一主体集中掌握逐渐向由社会、市场多元主体分散掌握的形态转变，出现了不同的社会职业群体和阶层，形成了企业、个体、社会团体等不同的利益主体。例如，随着新媒体技术的发展，出现了直播行业、手游产业等新型从业者。各类型的社会阶层分布于不同的社会区域，基层组织如何在自身的职责范围内满足各类不同利益主体的诉求，实现协同治理，对于基层治理提出了新的要求。

（二）社会结构转型的必然要求

从传统农业社会向现代工业社会转型是现代化国家发展的一个必然过程，与这一历史过程相伴随的是城镇化的不断发展，促使大量农村人口向城市流动，大量的打工族、务工人员在城市就业。满足这些城市居住者的子女教育、老人赡养、社会保障等诉求，让基层为弱势群体提供更公平、更完善的公共服务，这是街道、社区作为服务群众的“最后一公里”所要承担的重要职责和使命。同时，社会结构的变化也导致社会治理的主体由“单位人”向“社会人”转化，对于基层治理而言，如何承接好社会保障职能，提供更为完善的公共服务，需要不断地创新治理方式。

（三）维护社会整体稳定的必然要求

当前，我国面临的各类风险矛盾错综复杂，但任何的矛盾和风险都有由小到大、由下到上、由简单到复杂的过程，小的诉求、简单的矛盾如果没能在基层得到解决，就会积小成大、积少成多，纵向向上级扩散，横向向更广范围扩展，从而形成更大的危机或风险，造成社会的不稳定。因此，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，维护基层的稳定，是整个社会稳定的重要基石，而基层的稳定是我国经济社会发展的重要基础。

二、目前城市基层治理工作中存在的主要问题

党的十八大以来，党和国家对基层治理愈加重视，投入的资源和力量不断加大，基层党组织的战斗堡垒作用得到有效提升，各项公共服务能力和水平不断提高，生活环境不断改善，实现了基层的和谐稳定。同时，在基层治理中存在的一些问题也不容忽视。习近平总书记在赴湖北省武汉市考察新冠肺炎疫情防控工作时发表的讲话中指出，“这次疫情防控凸显了城乡社区的重要作用，也暴露出基层社会治理的短板和不足”〔1〕。当前，我国城市基层治理中存在的问题主要表现在以下几个方面。

（一）基层党组织的核心作用发挥不够

关于基层党组织要着力解决的问题，党的十九大报告有精准的概括，即要“着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题”〔2〕65。弱化主要表现为作用弱和力量弱。作用弱主要是当前部分基层党组织不能够严格按照党的有关规定，如《中国共产党支部工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等各项制度来规范党组织的活动，致使基层党组织各项工作的规范化、制度化和科学化水平不够高，从而影响了整个基层组织政治引领作用的有效发挥。力量弱主要表现为当前基层党组织相应的人员力量不足，在书记、主任一肩挑的领导模式下，基层承担着繁重的工作任务，社区年轻力量、专业力量不足及人才流失等问题严重制约着基层党组织核心作用的发挥。一些基层党组织在党建工作落实上，以文件落实文件，以会议落实会议，被动地完成上级党组织交办的任务，不注重提升党组织的创造力、引领力、凝聚力、战斗力。还有一些基层党组织重业务轻党建。党建和业务工作是统领和被统领的关系，党建工作应摆在各项工作的首位，一些基层党组织在开展党建工作时“说起来重要，做起来次要”的问题依然存在，影响了基层党组织作用的发挥。

（二）公众参与度不够高

治理不同于管理，治理的主体是多元的，方式是协商性质的，需要各类主体进行协同治理〔3〕。从目前存在的问题来看，一方面，参与的主体相对单一。在压力型管理模式下，政府的强势角色形成了以政府为主导的治理格局，企业、群众、社会组织及流动党员参与街道、社区治理的主动性还不够高。如何扩大参与面，达到有效合作、多元治理，这是基层治理需要破解的一个难题。另一方面，基层治理的群众参与渠道不畅。科学、有效、公开、透明的表达渠道和参与平台还没有充分建立起来，参与渠道和制度不够科学有效等问题，在一定程度上影响了基层治理的民主化和治理效能的提升。

（三）权力与责任不匹配

治理的重心下移绝不是把所有涉及群众利益的有关事情全部交给基层来完成，而是要赋予基层更多的权力、资源和力量〔4〕。“上面千条线、下面一根针”，基层承担着大量的工作，比如城市管理、社会保障、民生服务、综合维稳、食品安全等，但是却缺乏相应的权力，总结起来就是权力少、事务多，权益少、职责多，资金少、服务多。部分地方政府在城市基层治理中存在形式主义和官僚主义作风，不是主动地为基层创造条件排忧解难，而只是单纯地给基层安排任务，把责任推给基层，导致基层街道社区的人员疲于应付，难以把更多的精力用在切切实实为群众办实事上。

（四）公共服务能力不够强

长期以来，我国的政府管理模式是一种自上而下的管制型模式，下一级政府更多的是对上负责，而基层治理模式是自下而上，需要基层党员干部具备更强的与群众打交道的能力和服务群众的素养。随着我国经济社会的不断发展，群众的利益诉求日益多元，对教育、医疗、就业、卫生等方面需求也在不断提升。然而，在城市治理工作中还普遍存在服务方式创新性不足、解决复杂矛盾问题的能力和水平不高等问题，导致城市治理工作者的能力难以满足不断提升的群众需求。同时，城市基层部门在资源保障方面还存在短板，资源下沉的力度还不够大，基础设施的差距和专业人才的短缺，都严重制约了基层服务能力和水平的提升。

三、多措并举构建城市基层治理新格局

（一）突出基层党组织政治引领作用

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把加强和改进党的建设摆在首要位置，并提出政治建设是党的根本性建设，在基层组织建设中，突出强调的就是基层组织的政治引领作用。加强和创新城市基层社会治理，必须进一步加强基层党组织的引领作用，充分发挥党的政治优势、组织优势、制度优势，并把这些优势转化为基层治理效能。习近平总书记在黨的十九大报告中明确指出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、街道社区等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”〔2〕65。在城市基层治理中，要发挥基层党组织的政治宣传、政治领导、政治组织、政治服务等功能，夯实党在基层的政治保障、组织保障、资源保障，这样才能使中国特色社会主义制度优势在基层工作中得到充分彰显。近年来，相继出台的《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等有关制度规定，进一步完善了基层组织建设的制度基础，为基层党组织政治功能的发挥提供了制度保障。只有把党的领导这一制度优势充分发挥出来，把城市基层治理中各类主体的力量凝聚起来，把基层党员的力量激发出来，才能引导城市基层治理各项工作朝着正确的政治方向扎实推进〔5〕。

（二）提升基层的服务能力和水平

密切联系群众是中国共产党区别于其他政党的显著标志，也是我们党发展壮大的重要原因，能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败。2019年11月，习近平总书记在上海调研时就基层公共服务优化升级明确指出：“要推进服务供给精细化，找准服务群众的切入点和着力点，对接群众需求实施服务供给侧改革，办好一件件民生实事。”〔6〕街道、社区作为联系群众最为紧密的一个层级，是服务群众的“最后一公里”，基层服务能力和服务水平关系到群众的切身利益，也关系到党和政府在群众心目中的形象，这就对基层干部服务群众的能力素养提出了更高要求。提升基层公共服务能力，首先要在思想上牢固树立宗旨意识，从群众利益出发，想群众之所想，急群众之所急，在行动上不断改进工作作风，创新服务方式，提供精准服务，提高群众的满意度和幸福感。提升基层服务能力，还需要把更多资源和力量下沉到基层，此次新冠肺炎疫情防控中暴露出基层公共卫生服务领域的短板，包括救治能力、医疗人才队伍、设备保障等方面存在的不足，解决好这些问题，就需要加大对基层的资源投入，改善条件，引进人才，落实好各项激励措施，从而为提升基层公共服务水平提供坚强保障。

（三）构建权责一致的治理结构

基层街道社区权责不匹配的问题，导致基层自主行动能力和社会回应的灵敏度下降，同时也导致基层工作负担持续加重。要真正为基层减负，提高基层治理效能，就必须从制度入手，构建权力责任相匹配的制度体系。一方面，要理顺街道社区职责，明确哪些工作属于街道社区的职责范围，哪些属于上级部门的职责，哪些属于需要街道社区配合上级部门完成的工作等，建立完善、明晰、科学的权责清单和绩效清单，上级有关职能部门应尽量减少对向街道社区的非必要检查，使其真正把基层的工作重心放在辖区内与民生相关的社会保障、公共服务、社区建设、公共安全等事务上来，避免陷入“小马拉大车”的超负荷运作困境。另一方面，要为基层赋权，赋予基层在民生保障、社区服务、安全维护等职责范围内考核、调动条线资源的权力，通过整合垂直管理部门的执法资源，为街道提供更多的执法力量和权力，逐步建立以“事”为中心、而不是以“权”为中心的基层治理机制〔7〕。可以赋予街道对重大事项的意见建议权、对综合性事项的统筹调度权，完善自下而上的考核评价制度，有效激发相关主体到基层“报到”的动力，实现基层治理权力结构的条块资源有效整合，不断提高基层解决问题的能力，有效提升基层治理的效能〔8〕。

（四）充分发挥协同治理作用

治理需要调动各方力量，打造多元化、协商性、民主化的参与平台，有效解决好群众诉求、解决好基层存在的矛盾问题。一要充分发挥协商民主的作用，打造多方参与的公共交流平台，搭建基层民众进行沟通协调、集思广益、发挥作用的重要平台，从而释放居民和社会组织的活力，更好地调动各类社会主体参与基层治理的积极性和主动性〔9〕。二要充分发挥新技术的优势，打造“大数据+基层治理”“互联网+社区”平台，构建线上交流空间与线下交流空间相结合的治理模式〔10〕，更好地了解各类主体的诉求，更高效地提供服务，从而提升基层服务的精准性和实效性。三要发挥专业组织作用，调动社区内社会组织力量，吸收专业的社会工作者，打造“三社联动”的治理方式，以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织（民办社工机构）为载体，以社工为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入外部资源和社会力量，通过社工提供专业化、针对性服务，让专业的人干专业的事，从而构建更为科学有效的基层服务供给方式和社会动员机制〔11〕。四要充分发挥城市基层志愿服务的力量。志愿服务是基层治理的重要力量，也是社会文明进步的重要标志，应调动街道、社区内的各类主体参与到志愿服务中来，大力推进社区志愿服务制度化、常态化和精准化，通过创新服务模式，逐步探索建立起一个统一规范的志愿者、服务对象和服务项目的对接平台，推动志愿服务供给与社区居民需求的精准有效对接〔12〕。

（五）推进实现法治化治理

基层法治建设是依法治国、建设社会主义法治国家的前提和基础。提升城市基层治理的法治化水平，就是在党委领导下，依法管理街道社区各项事务，使街道社区政治、经济、文化、社会等各项活动都纳入法治框架，推动基层治理的规范化和法治化。要推动法治工作重心下移到基层、法治工作力量下沉到基层，使法治工作网络、机制和人员逐步向基层延伸。一要增强基层干部的法治意识。面对基层错综复杂的矛盾和问题，基层干部必须提高用法治方式分析和解决问题的能力和水平，改变过去的一些“土办法”和“老路子”，牢固树立依法办事的理念，强化依法行政的意识，真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。二要加强法治宣传教育。特别是加强社会保障、教育医疗、环境污染、房屋拆迁等与基层密切相关的法律知识的宣传教育力度。充分发挥社区内警官、法官、检察官、律师、基层法律服务工作者的作用，深入开展法治宣传教育和法律进社区活动，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。三要以法治为依据化解基层矛盾和冲突。基层的稳定必须要以法治为手段，运用法治方式处理基层信访矛盾，引导群众利用仲裁、调解、诉讼等法律渠道解决纠纷。要针对基层利益诉求多元化的新特点，通过法治方式完善人民调解、行政调解、司法调解联动机制，逐步建立起矛盾纠纷化解的长效化、规范化机制，通过多种举措，大力推进基层治理法治化，不断提高基层治理的能力和水平〔13〕。

（六）强化治理科技支撑

当前，大数据、人工智能、物联网、云计算和5G等信息技术的迅猛发展和广泛运用，为城市基层治理提供了重要的治理工具和技术支撑，有助于提升城市基层治理能力，强化治理效能，对于解决基层治理过程中存在的治理主體碎片化、治理决策失效、治理结果偏差等一系列问题具有重要作用，也有助于提高城市基层矛盾风险的防范和化解能力。因此，要积极发挥科技在城市基层治理中的重要支撑作用。一要强化“智慧党建”作用，积极利用新媒体新技术，以务实有效为原则，搭建“智慧党建”平台，实现线上和线下党员干部教育相结合，以平台为依托，加强城市基层党组织与群众的联系、沟通和协调，进一步密切党群干群关系。二要利用新技术积极搭建“一站式”服务平台，推进“互联网+城市基层治理”的新模式，按照精准、有效、管用的原则，加大基层信息化投入力度，逐步搭建起城市基层治理综合服务平台，简化基层服务事项办理的程序和环节，真正实现“一网通办”，提升基层群众办事的便捷度、满意度，做到“让信息多跑路，让群众少跑腿”〔14〕。三要搭建起“智慧城管”平台，把智慧城市建设的重心向基层倾斜，加大基础设施的建设力度，运用人工智能技术，解决城市基层治理中存在的系列问题，真正做到城市治理“像绣花一样精细”。

加强和创新城市基层治理，必须坚持将党建引领摆在首要位置，推进改革创新，不断完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”〔15〕的社会治理体系，努力构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，共同推进基层治理体系和治理能力现代化，扎扎实实为群众办实事办好事，不断提高群众的幸福感、获得感、安全感，实现共建共治共享，从而进一步夯实国家治理体系和治理能力现代化的基础，实现社区更加和谐、群众更加幸福、城市更加文明、社会更加安定。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话〔J〕.求是，2020（07）：11.

〔2〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔3〕俞可平.中国的治理改革（1978-2018）〔J〕.武汉大学学报（哲学社会科学版），2018（03）：48-59.

〔4〕胡佳.社会治理重心下移的目标框架与支撑体系———基于街道管理体制改革的案例研究〔J〕.中共天津市委党校学报，2019（05）：81-87.

〔5〕魏礼群.坚定不移推进社会治理现代化〔N〕.光明日报，2019-09-09（16）.

〔6〕习近平在上海考察时强调深入学习贯彻党的十九届四中全会精神提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平〔N〕.人民日报，2019-11-04（01）.

〔7〕容志.以基层治理完善夯实社区防控共同体〔J〕.人民论坛，2020（Z01）：97-99.

〔8〕向春玲，吴闫，王拓涵.“街乡吹哨、部门报到”：突破中国城市治理瓶颈———以北京市海淀区为例〔J〕.治理现代化研究，2019（06）：66-72.

〔9〕龚晨.创新基层民主协商机制提高民主协商治理能力———基于国家治理体系现代化构建视角的思考〔J〕.山西社会主义学院学报，2014（04）：54-59.

〔10〕王礼鹏.基层社会治理创新的“互联网+”思维———对地方实践的比较、分析与总结〔J〕.国家治理，2017（09）：39-48.

〔11〕白福臣，李彩霞.新时代基层社会治理“三社联动”机制：理论构建、模式选择与路径优化〔J〕.学习论坛，2019（07）：80-88.

〔12〕张邦辉，吴建，李恬漩.再组织化与社区治理能力现代化———以成都新鸿社区的实践为例〔J〕.中国行政管理，2019（12）：65-70.

〔13〕褚宸舸.基层社会治理的标准化研究———以“枫桥经验”为例〔J〕.法学杂志，2019（01）：17-27.

〔14〕邹东升.科技支撑赋能新时代社会治理〔J〕.国家治理，2019（41）：23-27.

〔15〕中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2019-11-06（01）.

责任编辑潘华智