城中村回迁安置社区：结构属性、治理困境及发展路径

潘艳艳

〔摘要〕城中村回迁安置社区是城中村经过拆迁改造并就地安置形成的一种过渡型社区，其在建筑空间、人口结构、经济组织、管理体制等方面具有独特的属性特征，面临着体制转换困难、社区自治水平不高、物业管理不规范、拆迁遗留问题复杂难解、社区融合度低等治理困境。现代宜居的城市社区是城中村回迁安置社区的必然走向，该类型社区的治理应以社区发展实际为基础、以民需为导向，循序渐进推进村社转型，不断完善社区治理体制机制，推动回迁安置社区的良性运转和健康发展。

〔关键词〕城中村；回迁安置社区；城中村改造；居委会

〔中图分类号〕D669.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0069-06

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目（2019MZD005）；河南省社会科学规划项目（2016CSH018）。

城中村是我国城镇化进程中产生的独特现象，集中体现了快速城镇化时期的诸多社会问题。改革开放以来，随着经济的快速发展和城镇化进程的加速推进，我国绝大多数城市规模不断扩张，导致原本处于城市边缘的行政村、自然村被逐渐包围在城市建设规划内，形成了独具中国特色的城中村。在这场“城市包围农村”的运动中，城中村逐渐成为了城市的一部分，在生产、生活方式上基本实现了城市化，但在长期的城乡二元分割体制下，这些农村的土地权属、组织结构、管理体制并没有改变，因此，呈现出了“城中有村，村中有城”的特殊形态。20世纪末，随着城市的发展，大多数城中村的状况令人堪忧，让城市越来越不堪其重，城中村改造遂成为我国整治和改善城市环境、推动城市可持续发展的必然之举。21世纪初期，我国各地大中型城市的城中村改造快速推进，城中村回迁安置社区随之应运而生。这种由完全纳入城市规划范围内的城中村经过拆迁改造，以独立或合村并城的方式就地安置而形成的回迁安置社区，不仅成为原住村民新的集中居住地，也成为城市的基本单元。然而，作为一种特殊的社区类型，回迁安置社区在治理方面存在一定的空白和盲区，尤其在回迁初期，“亦城亦乡”的特点依旧非常突出，相应地社区治理也存在诸多薄弱环节，如体制转轨不畅、人口管理难度大、物业管理不规范、社区融合度低等，这些问题不仅阻碍了社区顺利转型和有序运转，也对城市居民生活质量和基层社会治理的效能产生了消极影响。因此，破解回迁安置社区的治理困境，探寻回迁安置型社区的治理之道对于完善基层社会治理体系、提高城市治理现代化水平有着重要的现实意义。

一、城中村回迁安置社区的结构属性

城中村回迁安置社区属于过渡型社区的基本类型，与原城中村和一般城市社区相比，在建筑空间、人口结构、经济组织、管理体制等方面呈现出独特的属性特征。

（一）空间特征：城中村的蜕变与退化

作为回迁安置社区的“前身”，曾经的城中村内房屋林立、建筑密集，開窗可握手、楼间一线天，不仅带来了严重的安全隐患，还影响了城市形象。经过拆迁改造，城中村蜕变成回迁安置社区，其房屋建筑、人居环境也焕然一新，成为了城市不可分割的一部分。然而，许多改造后的城中村回迁安置社区内仍然面临建筑高层居多、容积率偏低、绿化面积不足、公共活动空间较少的问题，有的甚至被称为“另一个城中村”“城中村2.0”。一般情况下，开发商将原城中村土地拆迁后改造成两类社区：一类是供市场交易买卖的商品房区，一类是集中安置原村民的回迁房区。相比较而言，商品房区在空间布局、环境卫生、景观环境方面要明显优于回迁房区。回迁房不仅设计有供原村民和居民居住的大户型住宅，还设计有供原村民出租用的小户型住宅，后者高达29～32层，一层可达十几户以上，居住空间小而密集。但也不能否认，受房地产企业品牌、实力、信誉的影响，也存在少数以精巧的户型设计、高品质的景观绿化、优秀的物业管理而备受好评的回迁安置社区。

（二）经济特征：租赁经济成为主要收入来源之一

回迁安置社区在城中村时期已经基本实现了经济非农化。由于原城中村的地理位置多邻近市中心地带，在城市发展过程中随着土地不断增值，村民的宅基地扩建、改造房屋转化成出租屋对外经营，进而形成了大量外来流动人口聚集的廉租屋市场，出租收入是城中村时期村民的主要经济来源。城中村拆迁后，多数有村集体资产的城中村改制成了股份制公司或经济合作社，村集体组织逐渐演变成了管理运营村集体资产的经济实体，且一般以物业出租为主要经营方式获得盈利。原住村民因为获得多套房产作为安置补偿，在满足自住需求之余，仍会选择将闲置房产对外出租来继续获得房租收入。因此原住村民的经济来源主要包括征迁土地或房屋的补偿款、出租闲置房产所获得的房租收入以及村集体经济转制后的分红收入三个途径。除个别家庭因疾病或其他特殊原因导致经济困难之外，大多数原城中村村民在安置后都过着衣食无忧的小康生活，经济水平超过一般城市中等收入家庭。

（三）人口特征：复杂多元的人员构成

在现有的回迁安置社区中，社区因为开发行为不同，人口结构也有明显的差别。有的社区由单一城中村回迁而成，原村民占社区总人口的一半以上；有的社区属于多个城中村连片开发和集中回迁，社区居民由原有不同城中村村民组成。但相同的是，除城中村村民外，安置社区内都存在较大比重的外来流动人口，包括省内外进城务工人员、公司白领、高校毕业生等不同人口群体，还有部分城市居民也因生活成本或房价因素选择购买或租住在安置社区。总的来说，回迁安置社区人口可以分为村籍人口、非村籍人口、市民、外来租户这几类群体，在多数社区甚至出现外来人口远超过原村民的“人口倒挂”现象。社区人口密集，背景来源较为复杂、居民素质参差不齐、管理难度较大是回迁安置社区典型的人口特征。尤其是一些毗邻大型商场超市、地铁站点等优越地理位置的社区，因有便利的交通条件、完备的生活设施，吸引了众多商铺、小型公司和外来人口在社区聚集，人口流动性强，对这些不同类型的群体进行有效管理是回迁安置社区治理的重要内容之一。

（四）文化特征：异质文化的冲突与融合

回迁安置社区人口结构的多元化决定了社区文化存在较强的异质性，传统乡村文化、现代城市文化、本土文化和外来文化等在这类社区内共生，并产生碰撞、冲突与融合。一是原住村民在长期的乡村生活中，形成了一套固有的生活方式、行为习惯、价值观念，社会角色的城市化滞后于生活环境的城市化，对城市的生活方式、道德规范还需要较长的适应过程。二是受原住村民根深蒂固的乡土观念的影响，回迁安置社区仍然属于“半熟人社会”，许多因血缘、地缘结成的社会关系保留了下来，村民对原来居住的村庄有较强的认同感，而不愿接纳街道、居委会等新治理主体的管理，对城市人口、外来人口也存在一定程度的排斥心理。三是回迁安置社区内的外来人口可能来自不同的地域，有不同的社会背景和文化习俗，形成了异质性较强的外来文化，对社区短期内也存在融入困境。不同的群体形成了不同的社交圈、文化圈，既相互影响又各自为政。事实证明，回迁安置的时间越长，社区文化设施越完善、文化服务活动越丰富，社区共同体意识的可塑性越强，在回迁安置社区向现代城市社区动态发展的过程中，社区文化从冲突走向融合也是一个不可逆的过程。

（五）管理特征：“双轨并行”与“三驾马车”

受不同城中村土地性质、经济组织、人口结构等多方面因素的影响，回迁安置社区的情况也非常复杂。以河南省为例，主要分为以下几种情况：一是在城中村时期已经没有集体经济，回迁后基本实现了“村转居”，由居委会作为主要治理主体进行居民自治；二是已经建立了社区，但是村集体经济尚未改制完成，村委会在过渡期内暂时保留下来，实行了村委会和居委会“双轨并行”的管理体制；三是已经建立了社区，村集体经济也转制成为了村股份有限公司或者经济合作社等经济实体，但是原城中村村民有管理权力，由村公司和居委会对社区进行共同管理。总的来说，在回迁安置社区中，两套班子并行的管理体制居多。

在社区管辖范围方面，有的社区由面积较大、人口较多的城中村整村拆迁而来，属于一村一社区，有的社区由多个邻近城中村集中回迁安置，为多村一社区。一般由村委会或者村集体组织负责原村民的集体资产分配、人口管理、就业、社会保障等，社区居委会负责城市居民、外来人口的管理。在物业管理方面，由于该类型社区的特殊性，其物业管理一般不会直接复制城市管理模式，目前主要形成了“社区自管”“商业物管”“政府协管”三种形式〔1〕。“社区自管”模式是村集体通过建立物业公司或直接招聘物业管理人员的形式进行管理；“商业物管”模式是由开发商负责指定物业公司进行管理；“政府协管”模式是由街道办组织安排，政府、村集体给予资金补贴，村集体、居委会、居民共同参与物业管理。一般情况下，村集体、居委会、物业公司是回迁安置社区治理的“三驾马车”，人口类型的多样性、管理体制的复杂性导致回迁安置社区的治理难度要远高于普通社区。

二、城中村回迁安置社区治理面临的困境

虽然城中村在拆迁改造浪潮的推动下，完成了景观建设城市化、产业发展非农化，管理体制也正与城市社区趋同。但是，当前的回迁安置社区仍然保留着许多“城中村”痕迹和非完全城市化的特征，从城中村向城市社区的转型步伐缓慢而艰辛，社区治理也常常陷入“进退两难”的尴尬困境。

（一）治理体制转换困难，各治理主体关系不协调

城中村由于產生和存在方式的特殊性，已有的乡村治理模式和城市社区治理模式都无法简单地对其进行阐释。从理论上讲，城中村建筑景观拆迁改造是第一步，城中村改制也应紧随其后，主要包括：撤村建居、村集体资产量化、建立村民社会保障、村经济组织改制等。但在实际操作中，城中村改制常常滞后于城中村改造，村集体资产量化问题、利益分配问题、村民安置补偿和社会保障问题等都成为影响城中村治理体制转换的重要因素。现行国家政策和法律法规对回迁安置社区的法律属性、治理体制缺乏系统、明确的指导意见，导致这类过渡型社区治理大都存在一定的盲目性，“双轨并行”治理模式是农村基层社区在市场化和城市化双重逻辑下的产物〔2〕，是城中村向回迁安置社区转制不彻底的重要表征。回迁安置完成后，社区内涌现出多个治理主体，如社区党支部、居委会、改制后的村公司、物业公司、业委会等，在一些社区内各治理主体职责边界不清晰，组织关系不协调，沟通互动不畅通，社区治理“越位”和“缺位”现象并存，致使社区治理很容易呈现“碎片化”的无序状态。

（二）自治水平不高，治理人才匮乏

政府推动城中村拆迁改造的预期目的是改变传统的村治格局，将城中村纳入城市体系，成立居民委员会来承担村民自治任务，解组“政经合一”的村委会，以类似“政企分离”性质，让其脱离行政支持的背景，摆脱“单位化”带来的包袱，以单一的经济角色立足于城中村社区。但在实际运作中，城市社区治理方式短时间内并不能真正渗透进回迁安置社区内。本应作为城市社区治理主体的居委会容易受到转型不彻底的村集体组织权力的挤压，无法占居社区治理的核心地位，这直接影响了社区的自治水平和效率。同时，在我国自上而下的行政体制下，居委会常常被基层政府分派的各项行政事务所累，在社区自治方面“心有余而力不足”，一方面，无法越过村集体与村民产生联系，另一方面，对外来人口无法实施有效管理，也很难消除村民与外来人口之间的隔阂，这都阻碍了社区自治的步伐。另外，社区治理人才短缺也是限制社区自治水平提高的主要因素。由于社区工作者队伍主要来源于街道选聘下派和吸纳部分原村委会干部，居委会与改制后的村集体经济组织的人员构成有一定交叉。当前社区工作者队伍面临年龄结构不合理、文化层次总体偏低，创新意识不足等问题，治理能力远远不能满足新时期社区治理的需求。

（三）物业管理不规范，人居环境有待整治

一般情况下，城中村经过改造后形成的回迁安置社区在硬件方面都得到了优化升级。但通过研究发现，随着时间的推移，一些回迁安置社区内开始重现原城中村的“怪象”：生活垃圾堆积，楼道内杂物乱放；有的社区各类小广告如“牛皮癣”到处贴，建筑内外墙壁满目疮痍；有的社区低层私自搭建、晾晒衣物、毁坏草坪、种植蔬菜甚至养殖家禽；有的社区电动车停放混乱不堪，乱拉电线问题屡禁不止；还有的社区健身、消防、环卫等公共设施丢失损坏频繁；等等。回迁安置社区的环境卫生情况不良，一方面是因为城中村向社区转型不彻底。原住村民在长久的生活实践和个体村落社会化基础上形成传统的“生活场域”，具有强大的“惯习”力量，在一定程度上阻挡着城市化浪潮对传统的侵袭。改造回迁后，村民“无公共意识”“自给自足”的小农观念在安置社区内暴露了出来。另一方面是物业管理不规范造成的。多数回迁安置社区的物业管理一般由开发商指定或村集体经济组织负责，许多原住村民、外来务工人员被物业公司就业安置，物业服务人员素质偏低且更换频繁、物业费收缴困难、物业管理混乱、居民满意度差等成为物业管理的普遍问题，导致了回迁安置社区的人居环境并没有达到预期的整改效果。

（四）遗留问题复杂难解，叠加社区治理风险

城中村改造会产生一系列问题，增加了社区治理风险。一是房屋产权问题。一些地方在前期激进的城改方案下，政府默许房地产企业“边建设边办手续”，造成了许多证件不全的“违规建筑”，有的社区回迁多年，但房产证迟迟无法办理。二是安置房质量和配套基础设施问题。城改政策的不断调整、政府的监管缺失、企业趋利的本性使得多数安置房建设项目变成了“豆腐渣”工程，房屋质量不达标，配套设施不健全等问题层出不穷。有的社区户型设计不合理，公摊面积过大，房屋面积与村民签订的征迁合同内容不符；有的社区房屋墙壁开裂严重，水管易裂、房屋渗水现象时有发生；有的社区容积率过高，公共空间、绿化面积被极度压缩；有的社区交通不便，周边菜市场、超市、学校等生活基础设施匮乏；等等。有的拆迁改造遗留问题久拖未解，侵害了群众的切身利益，致使群众怨气较重，容易引发信访司法纠纷，甚至激化基层干群矛盾，造成影响恶劣的群体性事件，进一步增加了基层维稳风险和回迁安置社区的治理难度。

（五）居民社区融入性差，社区共同体意识薄弱

社区共同体意识是社区内部不同群体在沟通交往中形成的一种集体精神，是实现社区融合的基础。但在多数回迁安置社区中，原住村民、城市居民、外来人口等不同群体交集较少，彼此间缺乏足够的信任感和认同感，对共同参与社区治理的积极性不足，社区凝聚力很难形成。原因可以归结为几个方面：一是城中村村民的集体排斥。城中村村民出于经济利益、地缘关系、血缘关系，形成了一个相对封闭固定的生活圈子，与其他群体存在一定隔阂。二是外来人口社区归属感较低。外来人口一般是租户，经济收入水平偏低，流动性高，只把社区作为“临时居所”，与社区居委会的交集多停留在办证层面，对社区事务多持漠不关心的态度。三是社区文化活动较为零散和单一。回迁安置社区活动主要由社区居委会或物业举办，政府购买社会工作服务的覆盖率较低，社区文化活动规模小、频次少，专业性不足，活动内容不够丰富多元，不能满足不同群体的需求，也无法激发社区居民的参与热情。

三、城中村回迁安置社区的发展走向与改革路径

从城中村向现代城市社区转变是一个综合的、复杂的、全方位的系统工程，涉及空间规划、经济组织形式、社区治理结构、生活方式、人口素质等方方面面，也相应地需要对环境、制度、经济、文化等进行深层次的变革。因此，回迁安置社区的治理要坚持以社区发展实际为基础，以民需为导向，循序渐进、有的放矢推进村社转型，不断完善社区治理体制机制，探寻适应回迁安置社区健康稳定发展的“善治”之路。

（一）理顺管理体制，推进社区平稳转型

“双轨并行”的治理模式是当前回迁安置社区治理秩序的最突出特点，这既反映了基层政府对社区的制度渗透，又体现了原城中村内生力量的发展演变。基于资源占有的问题，城中村的二元秩序在一段時间内是城中村治理的主流，但是在地理上走进城市的村庄，其社会政治领域的彻底城市化是城中村发展的必然归宿。因此，要认清这一客观事实，在推动社区转型中不急功近利、不搞“一刀切”，以理顺组织关系为基础，促进城乡管理体制的有效衔接。首先，强化党组织领导。在城中村的拆迁、重建、回迁、管理的整个过程中，都应坚持以基层党组织为核心，充分发挥党组织贴近群众、团结群众、服务群众的优势和作用，切实维护原住村民的合法权益，引领社区依法自治，在服务和管理中凝聚民智民心民力，为社区良性治理奠定组织基础。其次，分类推进社区转型。对于已经撤村建居，村集体经济完成改制的社区，应逐步建立起在社区党支部领导下，以居委会为主体，物业公司、村集体经济组织协助的治理主体结构；对于改制后的村集体组织仍掌握社区治理实权的社区，应加快推动“政企分离”改革，使之能成为自主经营、具备市场竞争力的经济主体。同时，要转变居委会的服务理念，巩固和加强居委会的治理职能；对于村委会与居委会“双轨并行”的社区，在过渡期间内，合理界定两大基层自治组织的权责范围，引导两者在社区治理上优势互补、协商合作，共同维护社区秩序的稳定。再次，引导形成多元共治。根据社区的发展现状和社会力量的进入情况，合理调整社区治理结构，鼓励引导驻区企事业单位、社会组织、社区居民等主体参与社区治理并发挥作用，积极构建一核多元、共驻共建的社区治理格局。

（二）推动社区减负增效，增强社区自治能力

长期以来，居委会作为城市社区最重要、最基层的群众性自治组织，其角色错位和功能泛化问题极大地限制了自治功能的发挥。随着我国公民社会的日益成熟，社区自治仍是社区实现“善治”的根本出路。要加快推动基层政府职能转变，厘清政府管理与社区自治的权责边界，将政府角色定位在公共管理与服务上，对社区治理做到指导而不干涉，协作而不代办，还社区足够的自治空间。一是规范社区自治规章制度。基层政府要引导回迁安置社区加强制度建设，制定社区自治章程、居规民约，健全居务公开制度、财务公开制度、民主评议制度、村集体经济管理制度等，明确回迁安置社区的法律属性，增强回迁安置社区自治的合法性和公信力。二是扶持培育社区社会组织。围绕治安维稳、环境治理、居家养老、扶贫济困等社区需求，以党组织引领、项目委托、政府购买等方式助推群团组织、志愿者组织的健康发展，推动社区居民交流互动、守望相助。三是优化社区干部队伍。加强社区治理人才的“引育留用”，在公开选聘、高校引进、社工岗位购买等基础上，选择性吸收原城中村的村委会成员、精英人物、志愿者纳入社区自组织中并发挥作用，完善社区工作者职业资格认证机制、教育培训机制、考核奖励机制，努力打造一支年轻化、专业化的复合型社区工作者队伍。四是促进居民参与自治。依托居民代表大会、居民议事会、党建联席会议等自治载体，定期组织开展换届选举、居民议事会议、社区主题活动等，以微信群、QQ群、公众号、APP为平台，拓宽居民意见反馈和利益诉求渠道，引导居民在社区治理中发挥主导力量。

（三）规范社区物业管理，实现人居环境改善提升

物业管理是社区治理的一个重要维度，也是衡量社区治理水平的主要指标。要加强政府对回迁安置社区物业管理的规范和指导，重点从建章立制、改善服务、提升品质入手，建构物业公司与其他治理主体间的良性互动关系，提高社区对物业管理的认可度和满意度。首先，要健全物业管理机制。加强社区党组织、居委会、村集体组织对物业公司的指导和合作，可以把物业管理纳入社区公共服务范畴，将物业负责人纳入社区干部队伍的后备力量共同开展工作，也可以根据社区发展实际，适时指导成立业主委员会并履行好对物业公司的监督职责。同时，充分发挥居委会、村集体组织的矛盾调解功能，协调处理好物业管理方面的投诉纠纷。其次，完善物业费收缴机制。根据“谁受益，谁付费”和“监管衔接”原则，针对安置社区物业管理的不同情况，明确物业费收缴方式。对村集体经济组织实力较强的社区，由村集体将物业费用纳入运营成本，采用全额或差额补贴的方式进行统一收缴。对村集体经济薄弱或多村集中安置的社区，按照标准向全体居民统一征收物业费，也可依托社区网格化管理，由社区工作者、党员志愿者协助物业管理者征收费用，提高物业费的收缴率。再次，强化教育引导。居委会、物业公司应合作开展多种形式的宣传教育活动，重点加强物业管理政策法规、城市文明礼仪、环境保护等方面的宣传活动，引导原住村民、租户逐渐改变不良的生活习惯，学习践行文明的生活方式，增强遵守社区制度规范和维护社区环境的自觉性和主动性。

（四）分类化解遗留矛盾，维护社区和谐稳定

长期以来，由城中村拆迁改造引发的各种矛盾纠纷层出不穷，“违法强拆”“群体性上访闹事”“回迁难”“办证难”等问题屡见报端。由于政策性强、时间跨度长、牵涉面广，城中村问题已成为现阶段社会治理面临的最复杂、最尖锐的问题之一。妥善化解回迁安置社区的遗留矛盾，需要政府、房地产企业、社区、安置村民等利益主体共同参与，坚持问题导向、分类化解、协商合作、各个击破，最大限度地维护安置村民的利益和社区的稳定秩序。一方面，要健全“问题楼盘”综合治理体系。在区级层面成立领导专班，实行包片负责制，加强政法、房管、规划、信访等职能部门的协调联动。在街道层面成立工作小组，建立“问题楼盘”台账，将城中村改造有关的楼盘作为排查重点逐一建档立卡，分别制定工作方案，明确化解时间表。在社区层面落实具体协调工作，建立开发商、业主、相关职能部门的协商对话机制，及时沟通、掌握群众需求，协助上级推进问题化解工作。另一方面，要找准问题症结，进行精准施策。例如：对于房屋产权证延期办理问题，由政府牵头，住建、国土、消防、规划等有关部门配合，督促开发企业和建设单位缴纳税费、完善手续，限期解决办证问题；对于房屋质量问题，加强业主与开发商协调沟通，指导业主通过理性信访或诉讼方式维护业主权益；对于物业管理问题，政府要制定完善物业管理的法律法规，监督指导开发商提高物业服务质量，协助处理物业方面的矛盾纠纷。

（五）丰富社区文化生活，促进社区认同和社区融合

社区文化是构成社区共同体的重要基础。针对回迁安置社区不同群体混居、利益诉求复杂、文化异质性较强的特点，基层政府和社区要做好社区文化的“倡导者”，积极推动社区文化建设，努力打破安置村民、城市居民、外来人口的交际壁垒，培养社区集体精神，营造良好的社会文化氛围。一是加强文化基础设施建设。完善社区图书馆、文娱活动室、文化广场等基础设施，打造设备齐全、功能完善的社区文化活动阵地，并加强文化基础设施的维护和管理。二是组织开展丰富多彩的文化活动。在有条件的社区推广政府购买社会工作服务，建立健全“三社联动”机制，加强基层党组织的政治引领和社会工作的专业引领，精心设计组织一系列形式多样、内容丰富的社区文化活动，吸引社区不同群体的广泛参与，提高群体间互动交流频度，逐步建构以社区为纽带和联结的现代化的社会关系网络。三是弘扬乡村传统文化。原城中村的文脉不应该在拆迁改造中被完全抹去，而应该在回迁安置社区的文化建设中选择性保留。例如：可以在社區服务中心设立村史记忆馆，给村民的乡愁心理提供精神寄托，或组织开展摄影展览、乡村故事征集、模范事迹宣传等形式的文化活动，传承弘扬乡村崇德向善、尊老爱幼、诚信互助等优良传统文化，教育引导安置村民、社区居民感恩美好生活，树立家园观念，增强社区凝聚力和社区认同感。

〔参考文献〕

〔1〕吴莹.“村改居”社区物业管理的主要类型与存在问题〔J〕.城市观察，2016（01）：96-104.

〔2〕卢俊秀.从“乡政村治”到“双轨政治”：城中村社区治理转型———基于广州市一个城中村的研究〔J〕.西北师大学报（社会科学版），2013（06）：26-32.

责任编辑白慧玲