法治政府建设下跨区划行政审判的发展路径

关键词 法治政府 跨行政区划法院 行政审判

作者简介：刘昕，上海市第三中级人民法院。

中图分类号：D926.2                                                   文献标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.029

《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》提出，法治政府依法行政的特点表现为：政府权力由宪法、法律及法规授权，遵循法定程序行使权力，合理行政。纲要同时提出创新社会治理体系、完善行政执法程序、推进政务公开、有效化解社会矛盾等新举措，这对行政案件司法审查提出了新的挑战。承载着跨行政区划审判职能的法院需要更新司法审查理念，创新司法审查机制，呼应法治政府建设的要求。

一、法治政府建设对行政审判带来的挑战

法治政府建设改变了行政职权的设立和行使的传统理念。政府职能的清单化可能打破传统行政机关职权的划分和界限。行政机关公共服务多元化的概念，提出了联合执法、相对集中行驶权力的改革方向，加大了对行政主体和行政行为审查的复杂度。政府的组织结构越加扁平化、多元化，政府职能集中到了末端公共服务中心，或者通过网上公共服务信息化平台来提供，对行政职能的地域化的区分越加模糊，跨区划的行政机关联合、综合职能的趋势越加显现。这对法院审理行政案件的理念和方法提出了新的要求。

二、跨行政区划法院设立的目的

中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》提出，探索设立跨行政区划法院，是为了使其在排除地方行政对审判工作干扰方面发挥重要作用。跨行政区划法院的设立，可以创造司法客场，只有在客場过程中，法院才能摆脱地方政府对司法的干扰可能。[1]构建普通案件在一般法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局，可以提高司法审查的专业化和统一性。法治政府建设的目的之一，就是确保公权力必须依法履行，在应对法治政府建设对当前司法审判带来的冲击时，跨行政区划审理行政案件的模式能够发挥比普通行政案件的管辖形式更为重要的作用，对促进法治政府建设能够发挥监督和引领作用。

（一）人民群众的期待

人民群众秉持着一份对社会公平正义的期待，始终对法院有一份特殊的情感寄托。人民群众对跨区划法院的行政审判寄予厚望，期待跨区划行政审判机制能够打破固有的藩篱。设立跨行政区划法院的目的就是要实现行政案件的跨区划管辖，排除地方保护主义、地方领导干预司法而造成的对审判工作的干扰，保障法院依法独立公正行使审判权，保障行政相对人的合法权益。[2]

（二）社会治理的需要

党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。基于人民群众对社会公平正义的更高期待，人民法院更需把握正确的政治方向，把中央对跨行政区划法院的顶层设计贯彻到行政审判的实践中去，在案件审理中展现跨区划行政审判的优势，在审判中展现社会主义核心价值观，通过全方位的宣传，传递司法为民、公正司法的宗旨，提升全社会的法治意识，营造良好的法治环境。

（三）司法改革的需要

深化改革是当前人民法院的重要使命，跨行政区划法院的特殊使命在于，探索和创新与特殊类型案件集中管辖相适应的审判工作机制，在案件裁判思路、裁判标准上承担改革的责任，在特殊类型案件的审理机制上承担引领的责任，也要在促进社会治理体系和治理能力现代化上承担更大的社会责任。

三、跨区划行政审判的发展之路径

（一）多方位顶层设计

习近平总书记关于跨行政区划法院改革的重要论述是推进跨区划行政审判改革的核心理论依据。中央的顶层设计为其高质量发展指明了方向，既有共性任务，更有个性任务。跨区划行政审判有利于排除法院所在地有关部门和领导利用职权和关系插手案件处理，消除诉讼“主客场”现象，保障法院依法独立公正行使审判权。跨区划行政审判的职责，应当是管辖和审理“特殊案件”，既而构建一种新的诉讼格局。

《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》和《最高人民法院关于北京、上海跨行政区划人民法院组建工作指导意见》规定了跨行政区划人民法院经所在地高级人民法院以司法文件形式制定管辖跨地区的行政诉讼案件。《人民法院第五个五年改革纲要》提出：“科学界定人民法院跨行政区划管辖案件的范围和标准，推动形成有利于打破诉讼“主客场”现象的新型诉讼格局”。同时提出推动整合铁路运输法院进一步优化司法资源配置，审理包括行政案件在内的各种跨行政区划案件。这对当前跨区划行政案件管辖提出了新的要求，指出要从试点和探索阶段，进一步向规范和标准阶段发展，需要总结先前改革试点的经验和不足，形成可复制、可推广的标准，指导跨区划行政审判的后续工作。

（二）行政与司法各部门间协同发展

行政审判的司法审查标准的确立，有助于引领行政机关确定规范的裁量标准和执法程序，促进法治政府依法行政，提升行政行为的公正性和合法性。司法机关与行政机关可以在合法性审查方面加强研讨，推进行政裁量标准与司法审查标准上的统一，从源头上减少不必要的行政争议的发生。同时也要拓宽正当性审查的支持，制定对有裁量度的职权以及其他存在合理性考量内容的行政行为的审查标准，促使行政机关加强对行为合理性和程序法定性的认识，推动政府建立服务型行政理念。

处理好与跨行政区划检察院的管辖的关系，也是跨区划行政审判设计的重要环节。[3]人民检察院是国家的法律监督机关，与法院的诉讼活动有着密切的联系。处理好与检察院之间在案件管辖组织体系、管理体系等方面的衔接是工作的重点。在跨行政区划法院和检察院的改革进程中，必须加强协调，建立检法两院在改革推进上的沟通协调机制，确保改革的同步、共赢。

（三）强化队伍管理和作风建设

探索符合审判规律和特殊管理格局的审判管理方式。健全各项审判管理机制，开展精细化审判管理，构建上下联动、信息畅通、管理有序的新型法院審判管理新格局。发挥审判管理职能部门的枢纽管理功能，院长、庭长全局管理职能，同时通过精简管理层级，让优秀的法官作为审判团队负责人抓好审判业务管理工作。坚持围绕审判管理的制度设计、具体举措和方式方法，结合信息技术做文章。通过信息化智能化建设，提升审判团队的业务质效。

优化机构与人员调配机制，加强队伍建设是推进改革的保障。对现有铁路运输法院合理改造，并按需充实审判人员。跨行政区划审判机构设置应当精简，实行审判组织、办案组织专业化、扁平化管理。机构组成不仅要精简，还要高效、实用。增设新的机构需科学、必要，有效整合利用现有司法资源，节约改革成本，发挥良好的改革示范作用。切实按照中央关于队伍革命化、正规化、专业化、职业化的要求，重视每个人的发展，每个团队的建设，提升队伍的向心力、凝聚力、战斗力。要始终坚持党对法院工作的绝对领导，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想。同时要加强作风建设。作风代表了形象、态度，良好的作风是对每位干警的要求。要把作风养成、作风引导、作风规范作为推动高质量发展的抓手。[4]

（四）建立跨区划行政审判工作制度体系

跨区划管辖行政案件决定了当事人的多样性，具体诉求的多样性，存在诉讼不便等问题。这就需要增强法院与当事人的互动性，保障当事人的诉讼权益，更好关切群众诉求。通过司法过程的规范化，化解和消除当事人的疑虑。需要全面贯彻立案登记制改革的要求，推进立案清单制度，同时完善审判权力运行机制，规范审委会、合议庭运行机制，更好地贯彻“让审判者裁判，由裁判者负责”的原则。

法律适用统一是确保法律有效实施的必然要求。法律适用的统一不仅是审判团队内部对法治理念、裁判思路和标准把握上的统一，还是对社会公众在法治理念、法律精神理解和期待上的统一。统一裁判思路、统一裁量标准既是法院内部的事，也是上下级跨行政区划法院审判监督的需要，同时是向社会传递司法权威和司法公信力的需要。新型跨区划行政审判管辖特殊类型案件，也是新情况、新问题比较多的案件。通过对个案的审理，行政典型案件的分析，形成裁判的思路、方法，确立裁判指引和裁判规则。

建立与跨区划行政审判相适应的审判程序，就是对审理的各个阶段，对各类案件制定的程序规则。要建立与特殊行政案件管辖相适应的立案审查规则，积极实行立案登记，有效保护起诉权;结合行政案件审理的实际特点，制定具体的庭审操作规则;通过判后答疑程序对当事人释法解惑，完成终结案件审判最后一步。在特殊类型的案件中适时引入调解和救助等程序，制定相关规程，形成相关工作机制，提高诉讼效能。

行政案件需要通过释明制度平衡当事人之间诉讼能力的差异性。行政诉讼释明制度可以贯穿至行政诉讼的整个流程，引导当事人依法行使诉权，指导行政审判进程更加公正、合理、高效。诉讼释明制度需要具体明确释明的原则和内容。行政诉讼释明应遵循合法性、必要性和中立性。释明制度还可以体现在行政审判的各个阶段，在立案、审理、判后等阶段都可以作出相应释明，从而形成审判体系的重要组成部分。

行政审判的目的在于解决争议，解决争议的手段和方式多种多样。对行政争议实质性解决的探索，是跨区划行政审判工作的一项重要任务，需要在行政审判的实践中积累和总结经验。在行政争议实质性解决的判断标准上，应当力求以调解或者撤诉的方式结案，并且在结案后没有再缠诉、信访。[5]可以采用多种形式化解行政矛盾，通过诉前调解、法律释明、判后答疑等方式充分回应涉案的实质性问题。通过法院搭建行政争议多元调处平台，与行政机关联动，借助社会调解力量，多层次、多渠道解决纠纷。

（五）跨区划行政审判工作彰显社会价值

法院在现代社会中还要承担促进社会治理的职能。集中管辖特殊类型的行政案件，往往是社会生活领域中比较受关注的案件，也是直接关系公民个人权利义务的案件。通过对此类案件的裁判，不仅解决社会纠纷，向社会输出行为规范，还要引领社会尊重公序良俗、弘扬社会核心价值观，从而体现跨区划行政审判机制的法治建设和规制作用。

参考文献：

[1] 王耀海.论跨区法院的司法效用与普及可能[J].法律适用，2016（5）.

[2] 王秋良.深入推进跨行政区划法院改革[N].人民法院报，2017-10-12（02）.

[3] 吴偕林.上海三中院探索跨行政区划法院改革的实践与思考[J].人民法治，2016（1）.

[4] 上海市第三中级人民法院.构建特殊诉讼格局 发挥特有审判职能——上海三中院探索跨行政区划法院改革的实践与思考[J].人民法治，2017（8）.

[5] 侯丹华.“解决行政争议”背景下的诉前调解问题探讨[J].法律适用，2017（23）.