回顾与展望:我国政府购买公共文化服务文献综评

宋长善

摘 要：政府购买公共文化服务是推进政府转变职能和社会治理创新的重要实践。本文采用文献计量法和逻辑分析法研究了自2014年以来国内政府购买公共文化服务的文献，并从研究成果数量及年代分布、研究成果发表来源、作者职称分布、研究成果获项目支持情况、研究主题与代表性观点等方面进行了分析与梳理。研究发现已有研究成果虽取得一定的成绩，但也存在不足。今后的研究可以从加强横向比较研究、开展更加细化的专项研究、重视研究方法的多元化三个方面继续深化。

关键词：政府购买;公共文化服务;文献综评

中图分类号：D630   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）03-0029-03

2015年，原文化部等四部门联合制定的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》中提出“积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作”。2016年12月，《公共文化服务保障法》的出台意味着政府购买公共文化服务有了法律保障。在此背景下，政府购买公共文化服务成为学者们较为关注的研究议题。因此，为了广大学者更为全面地了解国内政府购买公共文化服务的现状及进一步促进该领域研究的拓展与深化，需要对近5年来政府购买公共文化服务的研究成果进行回顾与梳理。

一、研究方法

（一）文献资料法

笔者使用中国知网（CNKI）为信息检索的主要来源，在主题词、篇名和关键词等栏目下以“政府购买公共文化服务”“政府购买+公共文化服务”为检索字段，以2014年1月1日至2019年7月31日期刊、学位论文、会议论文为文献来源，进行高级检索，通过筛选得到相关文献56篇。

（二）文献计量法

以中国知网（CNKI）为主要数据源，采集研究成果数量、年代分布特征、研究成果发表来源、作者职称、所获项目资助情况、研究主题和代表性观点等信息，进行分类、排序、数量、百分比等统计与分析。

（三）逻辑分析法

通过综合运用类比、比较、归纳、演绎等方法对“政府购买公共文化服务”的相关文献进行分析与归纳。

二、结果与分析

（一）研究成果数量及年代分布

每年刊文量是衡量政府购买公共文化服务研究的发展规模、发展程度、发展速度的重要指标之一。图1显示了近5年国内政府购买公共文化服务研究成果发文数量分布图，它可以清晰地展示政府购买公共文化服务研究的发展趋势。政府购买公共文化服务的研究在2014年以前只是零星地出现，而2015—2018年研究成果数量基本维持在每年10篇以上（因统计时间限制，2019年的发文量暂不具备可比性）。但是从整体上看，现阶段政府购买公共文化服务的研究尚处于起步阶段，相关的研究成果还不够丰富。

（二）研究成果发表来源

通过检索筛选后，近5年来我国政府购买公共文化服务的研究成果共计56篇，其中核心期刊刊文量14篇，占比25.0%;普通期刊刊文量22篇，占比39.3%;学位论文20篇，占比35.7%。由此可见，研究成果在核心期刊上刊发的比例偏低。

（三）作者的职称分布

通过统计56篇论文的作者信息，发现第一作者是教授、副教授、讲师、助教以及在职研究生的数量分别为7、7、23、1、18人，相对应的占比分别为12.5%、12.5%、41.1%、1.8%、32.1%。由此可见，中级职称的研究人员与在职研究生是发文的主力军，但是他们的文章主要刊发在普通期刊上。

（四）研究成果获项目支持情况

研究成果是否获得了各类项目的支持反映出研究的质量。对研究成果获得相关基金项目支持情况进行统计发现，有14篇研究成果获得各类项目基金的支持，占比为25%;在这14篇获得各类基金支持的研究成果中，9篇获得国家社科基金的支持，占比为64.3%;5篇获得省部级及以下相关项目基金的支持，占比为35.7%;获得两项及两项以上基金支持的为4篇，占比为28.6%。由此可见，政府购买公共文化服务的研究成果虽已获得各类项目基金的支持，但是支持的力度和广度有待提高。

（五）研究主题与代表性观点

1.概念辨析：政府购买公共文化服务概念阐释

理解政府购买公共文化服务概念的逻辑起点是何为公共文化服务。傅利国[1]指出公共文化服务是政府为实现满足民众基本文化需求的目标，通过整合政府和社会的资源与力量供给，能够让全体公民平等享受的文化类产品和服务的总和。周晓丽、毛寿龙[2]认为公共文化服务是基于社会效益，不以营利为目的，为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。

公共文化服务是公共服务在公共文化领域的具体体现。因此，对于政府购买公共文化服务的理解不得不提到王浦劬、萨拉蒙等在其专著《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经驗分析》中的经典阐释：政府将以往直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后依据中标者所提供的公共服务数量与质量交付服务费用[3]。在此基础上，伍玉振[4]指出政府购买公共文化服务就是根据市场机制和社会机制的要求，把政府直接向社会公众提供的基本公共文化服务事项，采取项目竞投标、委托运营管理、承办等方式交由社会力量生产和承担，由此实现公共文化产品和服务的优质化供给，保障公民的基本文化权利。

2.理论依据：政府购买公共文化服务的理论基础

其一，新公共管理理论。新公共管理理论主张以市场为导向，在公共服务领域引入市场竞争机制，改变政府垄断的局面，提高服务质量[5]，这为政府购买公共文化服务提供了直接理论依据。

其二，治理理论。治理理论倡导多元主体参与，推崇政府与社会、私人部门和社会组织之间建立良好的伙伴合作关系，而政府购买服务无疑是合作的重要载体[6]。

其三，服务型政府理论。服务型政府理论主张政府存在的合法性主要体现在有效提供公共服务方面，同时也承认自身在提供公共服务方面存在不足，需要和其他社会力量一起协同处理公共事务[7]。因此，政府应将能让渡的公共文化服务的生产让渡给社会和市场，将主要精力放在监管等职责上，并以此促进政府行政成本的降低及公共文化服务质量的提高[1]。

3.现实价值：政府购买公共文化服务的现实意义

学者们对于政府购买公共文化服务的价值意义的阐述归纳起来主要有“政府”“社会组织”“公共文化服务供给创新”三个维度。从政府维度来看，政府购买公共文化服务可以使政府从大量“管不了、管不好”的日常烦琐事务中解放出来，专注于宏观层面的公共文化政策调控，使政府由“管制型向服务型、无限责任向有限责任、行政管理向公共管理”转变，进而有利于推动政府转变文化职能。从社会组织的维度来讲，政府购买公共文化服务有利于培育文化类社会组织，促进其健康发展[8]。从公共文化服务供给创新的维度来看，政府购买公共文化服务有利于实现公共文化产品多元化供给[9]，促进公共文化服务供给的最优化，进而满足民众多元化的公共文化服务需求[10]。

4.挑战：政府购买公共文化服务存在的困境

其一，从购买主体的角度来看，作为公共文化服务的购买主体，政府在公共文化服务购买中扮演重要角色。在实践中，地方政府存在购买观念滞后、认知偏差等问题。张仁汉[11]指出购买主体存在购买随意性强、责任模糊以及购买的稳定性差等问题。对于购买认知偏差的问题，齐海丽认为政府并没有充分认识到如何提高合同管理的能力进而成为一个精明的买家[12]。

其二，从承接主体的角度来看，文化类社会组织作为承接政府购买公共文化服务的主要力量，由于受到自身发展水平和服务能力的限制，存在着诸多问题。李山[13]认为长期以来文化社会力量得不到应有的发展，难以形成有效的“体制外竞争性购买”格局。加之文化类社会组织中专业人才和管理人员的匮乏，致使其难以承接工作难度大、涉及面广的公共文化项目[14]。

其三，从购买制度环境来看，政府购买公共文化服务存在法律制度缺失等问题。伍玉振[4]认为政府购买公共文化服务制度不健全，缺乏系统性、科学性的规划，致使“运动式”“命令式”的购买现象普遍存在。

其四，从购买过程分析，政府购买公共文化服务存在购买流程不规范以及难以有效监管和评估等困境。李山[13]指出现阶段政府购买的承接主体主要是“准行政性”机构，造成了体制内非竞争性购买“内卷化”的现象。伍玉振认为当前国内政府购买公共文化服务正处于初始阶段，公共文化服务多元主体间的合作协调机制尚未建立，使得政府难以有效监管;另外，绩效评估主要以政府部门为主，缺乏第三方独立评估机构的有效参与，造成绩效评估存在偏差[4]。

5.纾解之道：政府购买公共文化服务的改革路径

为了有效破解政府购买公共文化服务实践存在的一系列问题，学者们也从各个方面提出了完善政府购买公共文化服务的改革路径：（1）完善相关法律政策;（2）培育和支持文化类社会组织的发展;（3）完善监督机制;（4）健全绩效评估机制。具体而言，李山[13]针对政府购买公共文化服务实践中存在的问题，认为政府需要强化自身公共文化服务责任，培育和支持社会组织，健全政府公共文化服务运行机制，同时营造良好的政府购买公共文化服务的外部环境。伍玉振[4]提出需要从加强法规制度建设、规范购买流程、壮大承接主体以及健全绩效评估机制等几个方面努力。刘敏[15]指出可以从专门立法领域、承接主体的培育、服务平台的构建、购买机制的健全以及评估机制的完善等几个方面推进。

6.实践探索：政府购买公共文化服务的实证研究

政府购买公共文化服务相对较为活跃的地区主要集中在东部区域。孙军[16]对无锡新区政府购买公共文化服务的实践进行了分析，他总结出无锡的具体做法包括：（1）“买什么”——课题式设计;（2）“向谁买”——社会化购买;（3）“为谁买”——项目式管理;（4）“谁来管”——制度化考核;（5）“怎样管”——双轨制运营;（6）“如何培育”——多元孵化;（7）“如何均等”——标准化建设。方世南[17]对苏州政府购买公共文化服务进行了研究，提出了政府购买公共文化服务的四大机制。鲍庆、周定南[18]将重庆市潼南县政府购买公共文化服务的实践总结为四点：（1）建立准入机制，择优承接主体;（2）创新思路，构建政府购买公共文化服务供需一致机制;（3）规范管理，加强演出队伍建设;（4）筹资多元化，保障经费支撑。孙炜、曹妙娜[19]以珠海市红旗镇实践为例，探讨政府购买模式协同房地产开发商的力量提供公共文化服务，并对模式的构建、项目成本与收益分配等进行了详细的阐述。这些实践探索为其他地方政府购买公共文化服务提供了参考借鉴。

三、政府购买公共文化服务研究成果不足及展望

通過以上文献的梳理，可以发现国内学者对政府购买公共文化服务的研究取得了一定的成绩。然而，由于政府购买公共文化服务的实践尚处于起步阶段，所以现有的研究成果难免存在不足之处。第一，地区间横向比较研究缺乏。现有的研究主要是以某一个地方为例来对政府购买公共文化服务展开研究，但是忽略了不同地区间的异质性。这种研究范式得出的结论不仅解释力度会打折扣，而且也不具有直接推广的普适性。第二，缺乏定量分析方法的运用。目前学者主要运用定性研究方法来探讨政府购买公共文化服务的一般性机理，但是缺乏运用定量分析方法对政府购买公共文化服务的绩效评价、购买资金的使用效率、服务对象的满意度评价、购买对象选择的相关性等进行研究。第三，跨学科研究仍有欠缺。政府购买公共文化服务是一个涉及众多学科的综合性问题，然而现有的研究成果多数是基于新公共管理理论对相关问题进行研究。

因此，鉴于目前政府购买公共文化服务研究的不足，笔者认为未来的研究应侧重于以下几个方面。

第一，重视横向比较研究。由于我国各地经济发展状况不一，东部地区与西部地区，以及不同层级间政府购买公共文化服务存在着异质性，需要重视比较研究方法的有效运用。通过对不同地方政府购买公共文化服务的模式进行横向比较分析，揭示出不同模式的内涵差异、形成机制、选择根据与适用条件等[20]，可以为各地选择适合本地特色的购买制度提供参考。

第二，开展更加细化的专项研究。现有的研究偏向于宏观层面的研究，对于微观层面的研究较少，未来应加强微观层面的研究。如政府购买公共文化服务的全过程管理，如何提高政府购买公共文化服务的效率问题，以及在购买过程中各主体的利益协调和矛盾纠纷化解，如何建立有效的监督机制与绩效评估机制等。

第三，重视研究方法的多元化。一是注重定量分析方法的运用。定量分析方法通过对研究数据的精准统计分析，可以使研究结论具有更强的说服力。二是强化跨学科研究。政府购买公共文化服务涉及政治学、经济学、法学、管理学、社会学等学科，因而应该运用一种跨学科、综合性的研究视角来促进本研究领域的进一步深化。

参考文献：

[1]傅利国.政府购买公共文化服务研究——以宁波市鄞州区为例[D].宁波：宁波大学，2015.

[2]周晓丽，毛寿龙.论我国公共文化服务及其模式选择[J].江苏社会科学，2008（1）：90-95.

[3]王浦劬，莱斯特·M.萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[4]伍玉振.政府购买公共文化服务的价值诉求与路径选择[J].四川行政学院学报，2016（5）：36-40.

[5]蓝云宏.福建地方政府购买公共文化服务研究[D].福州：福建师范大学，2016.

[6]王彪.我国社会组织参与政府购买公共服务研究[D].济南：山东大学，2012.

[7]袁新雨.地方政府购买公共服务的策略研究[D].南京：东南大学，2015.

[8]周兰翠.政府购买公共文化服务：理论逻辑与实践形态[J].地方财政研究，2014（4）：21-26.

[9]耿达.政府购买公共文化服务：职能转型与机制创新[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2016（2）：142-147.

[10]李山.政府购买：公共文化服务供给模式的现代转向[J].地方财政研究，2015（4）：86-90.

[11]张仁汉.政府购买公共文化服务的辨析与解构[J].中国机构改革与管理，2015（3）：6-9.

[12]齐海丽.政府购买社会组织公共服务的现实困境与未来趋势[J].中共天津市委党校学报，2012（6）：45-49.

[13]李山.政府购买公共文化服务的现实困境与改革路径[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版，2014（5）：24-29.

[14]马千慧，史慧丽.新形势下基层政府向社会力量购买公共文化服务探析——基于重庆市綦江区的调查研究[J].重庆与世界，2015（7）：53-56.

[15]刘敏.政府购买公共文化服务的难点及对策[J].中国发展观察，2016（Z1）：65-68.

[16]孙军.无锡新区购买公共文化服务的創新实践[J].中国政府采购，2015（9）：36-39.

[17]方世南，孔川.政府购买公共文化服务机制的苏州实践[J].常熟理工学院学报，2016（5）：1-5.

[18]鲍庆，周定南.政府购买公共文化演出服务初探——以重庆市潼南县为例[J].重庆行政（公共论坛），2015（2）：35-36.

[19]孙炜，曹妙娜.公共文化服务供给模式创新之政府购买模式实践研究[J].特区经济，2016（7）：57-60.

[20]常晋，刘明慧.政府购买公共服务：一个文献述评[J].地方财政研究，2016（5）：87-93.