财政电子票据试点中存在的问题及对策研究

田志宏

（天津大学招标办， 天津 300072）

2017年，财政部发布《关于稳步推进财政电子票据管理改革的试点方案》，正式启动财政电子票据管理改革试点工作[1]。天津大学作为第二批试点单位参与到此项改革工作中，并于2018年承担了电子票据入账试点工作。本文对实际工作中遇到的困难、问题进行了总结归纳，并提出了应对措施，以期为在全国范围内推动此项改革工作提供借鉴。

一、财政电子票据改革工作的特点

1.制定分步实施的改革方案

中央财政电子票据改革工作自2012年启动以来，实行统一规划、稳步推进，分步实施的策略。电子票据在设计、管理的整体思路上借鉴国外电子票据和我国电子机票、电子发票实践经验的前提下，结合我国财政工作实际，从全局角度进行整体谋划，充分体现了前瞻性、规范性、严密性和安全性，具有明显的后发优势。2012年，财政部启动了财政票据电子化改革工作，提出逐步推广财政票据电子化管理系统，实现财政部门、用票单位之间信息互联互通，提高财政票据监管效率和时效性。2015年至2016年，财政部对原有财政票据电子化管理系统进行了升级改造，增加财政电子票据管理功能模块，初步实现财政电子票据管理所需的技术环境。此外，在实地考察多个省市财政电子票据和电子发票实施运行情况的基础上，财政部进一步优化财政电子票据管理功能模块，完善改革试点实施方案。2017年，财政部发布《关于稳步推进财政电子票据管理改革的试点方案》，正式启动财政电子票据管理改革试点工作。2018年，为促进财政电子票据应用，提高会计工作效率及档案管理水平，财政部、国家档案局选取天津大学等三所高校进行了财政电子票据入账试点工作。实现了票据登记、使用、入账、查询以及电子档案管理的全周期管理，电子票据改革试点工作顺利完成。

2.改革要兼顾各方需求以提高工作效率

对于政府、财政管理部门而言，推进财政电子票据管理改革有助于规范行政事业单位收费行为，构建便捷、高效的政府非税收入管理体系，真正实现财政票据“以票控费、以票促收”的基础性作用[2]，有助于创新财政票据监管模式，全面提升财政票据监管水平和效率，夯实财政基础管理工作。通过对财政电子票据数据进行挖掘分析，为财政决策和管理提供有力支撑，有助于维护财经秩序，促进现代经济发展和现代社会管理。对于票据领用单位而言，财政电子票据管理改革节约了票据印制、领购、传递、储存等直接成本[3]，并实现收费自动分类和统计功能，既节省了社会生态资源又解放了财务人力资源。如天津大学在使用传统纸质票据时，财务部门需要集中收费，数万张票据从开具、打印、入账到分发到学生手中，需要经过两周多的时间和百余人的共同努力。票据电子化改革后，减少了票据打印和分发环节，系统自动核对资金和票据信息后每日入账，上述工作仅需两三名财务人员便可有条不紊的完成。对于票据使用者而言，接收电子票据信息可以通过短信、微信、电子邮箱等多种日常通用的途径，减少了排队等待开票的时间，电子票据的查询也更方便快捷，真正实现了信息跑路，切实提升了广大师生的体验。

3.信息手段开启了管理服务新模式

财政电子票据的基本特征是以数字信息代替纸质文件，以电子签名代替手工签章，利用网络手段进行传输流转，通过计算机等电子载体进行存储保管。财政电子票据改革充分运用计算机和信息网络技术，建立科学完善的财政电子票据管理系统，实现财政电子票据开具、管理、传输、查询、存储、报销入账和社会化应用等全流程无纸化电子控制。促进全国财政电子票据信息共享和运用机制，打破信息壁垒，实现全国财政票据信息共享，全面提高财政票据社会需求便捷度，切实达到便民利民的服务目标。从而构建更加科学、高效、便捷的财政票据管理体系，并将区块链理论、技术与政府管理完美结合，为推动行政事业单位收费管理网络化、政府非税收入征缴电子化和会计电算化管理奠定坚实基础。

二、试点过程中遇到的问题及原因分析

1.对财政电子票据改革认识不到位

财政电子票据是互联网时代的新兴产物。目前，公众仍习惯于接受传统纸质形态的票据，对于电子票据缺乏普遍的认识，对于电子票据的便利性体验不深刻，相反经常碰到电子票据报销难的尴尬境遇。在实际财务核算工作过程中，由于信息系统建设不完备，确实存在电子票据真假难辨，重复打印重复报销现象引起的内控风险。相信随着国家转变政府职能步伐的加快，“互联网+政务服务”治理能力现代化将进一步提升政府和单位服务能力，财政电子票据改革工作会取得良好社会效益。

2.系统改造及设备投入加重财务负担

财政票据电子化改革是一项系统工程，不是简单安装一个财政票据管理系统就能完成。因为天津大学具备较大的业务规模和齐全的业务类型，有校本部、附属小学、二级核算的后勤部门、基金会等完备的组织机构框架和信息化建设的基础，入围了财政部电子化改革试点。天津大学涉及在用的中央财政票据种类包括：行政事业性收费票据、非税收入一般缴款书、资金往来票据和捐赠票据等。由于基金会、幼儿园和校医院是属地管理，可以从地方财政领取公益事业捐赠票据、幼儿园专用收据和医疗收费票据等。此次仅中央财政票据进行了电子化改革，我们就需要对财务核算系统、网上预约报销系统、学生收费系统、校内信网中心等部门内部收费管理平台进行对接、升级和改造，同时要考虑属于合并报表的附属小学和后勤等二级核算单位的改革方案，以使改革不留死角，这就大大增加了工作的复杂程度。同时，由于学校财政票据用量巨大，集中收费时集中开具大量票据等特点，需要开发专属的财政票据管理平台，为了确保安全性和稳定性，学校购买了签名服务器以及网络设备，软件开发和一次性设备购置也需要较大的资金投入，这给未来改革单位尤其是规模较小的单位带来较大的财务负担。

3.电子票据信息管理与服务体系有待完善

随着财政电子票据改革的稳步推进，财政部按照规划已经搭建了电子票据信息管理与服务体系，逐步实现了系统自动生成电子票据、集中管理电子票据、在线稽查电子票据以及提供综合服务的总体功能。由于系统仍处于改革过程中，有些功能还有待进一步完善。比如，系统自动生成电子票据是通过财务人员操作的，具有自主选择性，这样就很难达到“以票控费”的目的。再如，电子票据作废红字冲销时，如果对方单位未纳入财政电子票据改革试点，开票单位财务人员就无法通过系统取得对方是否报销的信息。目前，财政部全国电子票据查验平台仅支持中央本级平台及重庆、上海、宁夏等省级平台财政电子票据信息查验，受票单位接收的其他省市电子票据数据未能整合进入平台数据库，给电子票据的推广使用带来一定障碍。

4.配套政策不尽完善

在全国范围内，财政电子票据管理还缺乏一个系统、完整的文件作为管理依据，相关规定都散落在《财政票据管理办法》以及一系列财政票据电子改革通知中。目前，我国的财政票据管理办法是财政部于2012年发布的第70号令。当时还处于财政电子票据改革起步阶段，文件中缺少对财政电子票据的相关规定，仅在第五条中指出： 财政部门应当积极推进财政票据电子化改革，依托计算机和网络技术手段，实行电子开票、自动核销、全程跟踪、源头控制，提高财政票据管理水平。关于财政电子票据的报销问题，在不具备电子档案管理基础的单位，财政部采用了传统的以纸质票据关联电子票号同步打印的方式，仍需要打印纸质票据作为财务入账的原始凭证，这在一定时期内削弱了财政票据电子化改革的效果。该规定在《关于开展财政电子票据入账试点工作的通知》（财办综[2018]63号）中有所变化，体现在“实现电子票据的归档保管”条款中：对财政电子票据纸质打印件进行归档，并建立纸质会计档案与财政电子票据间的检索关系，但并未明确赋予财政电子票据打印件报销的合法性。关于电子会计档案的管理，虽然在《会计档案管理办法》中第7～9条作出了规定，但实际工作中缺乏对这些规定的细则指导，再加上财务部门和档案管理部门协同不够，且大部分单位不具备完备的电子档案管理基础，导致电子档案制度缺乏规范的管理流程。

三、财政电子票据改革推广的对策

1.提高认识，加大政策宣传力度

财政票据电子化改革是一项利国利民的工作。要在全国范围内推广，首先需要各级财政部门加大政策宣传力度，切实从提升国家综合治理能力的高度，从提升单位服务能力的角度去认识票据电子化改革问题。财政电子票据改革实现了财政部门对财政票据的智能监管，确保票据信息的防伪可信和可追溯。另外，可以通过网络媒体、政府激励、单位宣讲等手段加强对电子票据的宣传工作，使公众认识到电子票据在环境保护、节约资源、方便查询、维护权益等方面的优势，提升公众对电子票据的认可度和接受度，为在全国范围内全面推行电子票据奠定良好的群众基础。

2.制定切合自身特点的系统改造方案

票据电子化改革是一项信息系统的对接改造工作，在充分了解不同单位组织架构、业务特点和管理信息系统的情况下，结合财政部改革要求制定符合自身特点的系统改造方案。

针对规模较小的单位，可以直接安装使用财政部财政票据电子化管理系统，该系统是财政部开发的票据管理系统，具备基本信息管理、票据日常业务管理和报表数据管理功能。票据用量小的单位可以直接向财政部注册单位信息，申领U-KEY，进行电子票据分配、开具，但该系统与单位自身信息管理系统相分离，难以满足高校等大规模集中收费单位的需求。规模较大、信息化程度高的单位，由于需要大量集中开具电子票据，建议开发专属的票据管理系统。系统开发需要较大的资金投入，为了更高效地推进改革工作，建议同级财政部门在安排年度预算时应适当予以考虑。该系统要配合单位的财务核算系统、网络报销系统、各类收费系统使用[4]，要结合实际情况制定自身改革方案，对涉及电子票据的入账业务分为开具票据和报销票据两种业务类型分别考虑。以天津大学为例，首先对业务流程进行了再造，在开票入账环节将学生收费、账务、票据管理等系统业务进行重组，借助系统实现收费、开票、制作记账凭证，财政票据入账工作自动完成，业务流程见图1。

报销数据入账环节将网报系统和账务系统的部分功能重新设计，并融合财政票据查验入账功能，实现了预约投递、前段验票、审核报销、报销电子票据数据入账功能，业务流程见图2。

结合内部控制的实施，学校财务部门把电子票据管理职能嵌入到业务工作流程中，和以前人工管理票据相比，极大降低了出错概率。实现了所有涉票核算业务均需开票，避免了收费不开票现象。

3.加速提升财政票据信息管理与综合服务体系建设

目前，已经建立了全国性的增值税电子发票管理平台，但财政部门基本上还是各省市分别建立自己的财政票据管理平台，信息无法共享[5]。随着电子票据应用范围的扩大，各自独立和分散的电子票据管理系统将不能满足跨地区单位间的信息使用需求，全国性的财政票据信息管理与综合服务体系建设还需要加速，并根据需求和管理权限提供查询、验证、数据分析等综合服务。财政票据信息管理与综合服务体系的建设，对于全国范围内的行政事业单位来说，会极大降低接入和管理成本，因此建议该体系应该包括电子票据信息交换与共享平台[6]，集中管理中央财政、地方财政电子票据数据。财政部和省市区域财政电子票据管理与服务平台，负责管理不同层级的财政电子票据生成、使用等功能。基层单位票据管理系统（客户端），负责管理本单位的财政电子票据信息，实现票据领用、开具、红冲、入账、查询等功能，系统构成见图3。按照全面推开财政电子票据管理改革的要求，进一步充实数据实现全国范围内财政电子票据数据共享。同时，对基层单位与管理平台对接、收费强制开票等问题做出明确管理要求，真正实现财政“以票控费”的目标。

4.尽快出台相关改革配套政策

随着信息时代的发展，电子票据凭借其优越性将全面取代纸质票据。为此，需抓紧修订2012年颁布的《财政票据管理办法》，以加强对票据使用的管理和指导。目前，财政部已经公布了该办法的修订征求意见稿，专门加入了第六章财政电子票据的管理内容，为了强化电子票据的法律地位，建议在本章中加入财政电子票据的官方定义。另外，对于第二章财政票据的种类，应在目前三大类的基础上，尽量简化明细票种。建议国家尽快出台《电子会计档案管理实施细则》，以促进电子档案管理工作快速发展。

图3 财政票据信息管理与综合服务体系

四、结 语

财政票据电子化改革的全面推行需要良好的内外部环境，政府在加强基础管理平台与服务体系建设的同时，应尽快完善配套政策和相关规定，各单位因地制宜制定改革方案并组织力量集中实施。这也是当前深化 “放管服”改革，贯彻“互联网+政务服务”要求[7]的一项重点工作。当电子票据全面取代纸质票据时，人们会真正体验到节约资源、提升效率、信息共享带来的巨大利益。相信在全社会的共同努力下，信息技术将在提升国家整体治理、服务能力、可持续发展方面提供源源不断的动力。