农村集体经济组织内部控制存在的问题与对策

任延斌 任延山

摘要 随着经济的发展和农村集体产权制度改革的进行，对集体经济组织内部控制的有效性提出了更高的要求。本文结合村集体经济合同管理中发现的内控问题，对农村集体经济组织内部控制的完善提出对策。

关键词 农村集体经济;内部控制;问题;对策

随着农村集体经济组织法律地位的确立，农村集体产权制度改革后，农村集体经济组织经营规模发展迅速，产业结构呈现多元化，内外部环境日益复杂，面对的风险不断变化，完善组织内部控制，加强风险应对是农村集体经济组织发展过程中的必然要求。

一、农村集体经济组织内控存在的问题

农村集体经济组织产权制度改革的目的是实现政企分开，明确村集体经济组织的市场地位。随着集体经济组织经营市场化参与度的提升，加强经济合同管理的内部控制是降低经营风险、保障集体经济组织合法合规经营、合理控制经营风险、确保集体资产安全、防范舞弊、保护集体成员经济利益的有效手段。受制于当前关于集体经济组织内部监督制度设计的要求，及集体经济组织在实际运行中对内控的意义、方法、原则的认识不足，内控的有效性不高。

（一）案例描述

X镇所有村集体财务都已实行“三资”委托代理。其中多数村已完成产权改革，成立了股份经济合作社，部分村尚在进行。镇“三资”代理服务中心为加强村集体经济合同管理，对本辖区内所有村集体经济合同进行全面清理。通过清查，发现上述两类村集体在合同管理的内部控制中均存在不少问题。

1.合同订立阶段存在的问题

第一，已成立股份经济合作社的集体经济组织合同签订仍由村民（或村民代表）大会授权。第二，违背法律法规订立合同。部分租赁合同期限超过合同法规定最长20年的规定;有的村存在违规举债订立合同的问题;甚至有的村违背《刑法》有关规定，将土地永久转让或出卖给集体经济组织以外的个人。第三，对资产长期租赁以口头合同代替书面合同、不签合同。第四，对大额长期合同未经可行性研究，或经营项目未取得经城建、自然资源、环保等相关门的允许。第五，对合同相对方的资信、履约能力未进行调查，导致组织利益受损。第六，合同价款偏低，有失公允。

2.合同履行阶段存在的问题

第一，合同传递不及时，登记不及时，监管存在空位。第二，合同履行跟踪不到位，没有定期开展合同履行评估，致使价款回收不及时，集体利益受损。

（二）内部控制存在的问题

1.内控环境不健全

治理结构形同虚设，受历史原因和制度设计制约，在农村集体组织产权改革前，因相关村集体经济组织未成立，主要是由村委会代村集体经济组织行使经营管理，村民大会（或代表大会）行使决策权，村务监督委员会指导村理财小组行使民主监督。改革后成立股份经济合作社的村集体，虽然设立了股东（成员）大会、股东（成员）代表大会、理事会、监事会，但并没有真正按照章程规定履行职责，仍由村委会、村民代表大会、村务监督委员会或村理财小组行使相关职权。如X镇村集体合同签订中由村民代表大会授权，而非由成员大会授权。村集体经济组织仅依靠村理财小组监督，且局限于理财监督，不能实现对全部业务、全过程的控制，不能形成有效的职责分工和制衡机制。同时，在部分村存在“村理财小组等同于内部监督，内部监督等同于内部控制”的错误认识，也反映出集体经济组织内部内控意识薄弱，全员参与的意识不强。

2.风险评估制度未建立，防范意识不强

在风险的应对上，村集体经济组织缺乏主动防范意识。从合同管理来看，在合同订立阶段主要表现在对合同相对方的资信、履约能力未进行调查上，导致组织利益受损。尤其是在工商企业资本进入农村流转土地，租赁资产订立合同进行经营方面，未建立资格审查、项目审核和风险防控机制。在合同履行中，可能引起的法律风险、经营风险不能及时识别应对。

3.控制活动缺失

从合同管理整个流程看，没有建立以风险为导向的内控框架，在合同订立前，对合同相关方的资信、履约能力未进行调查;涉及的经营项目未征求相关部门或村级律师顾问的意见;对重大资产、资源的经营项目没有进行深入研究，直接通过村代会通过;对管理合同价款主要是通过双方直接协议的方式确定，不是通过公开招标或依法评估确定。在履行中，未建立合同履行评估机制和责任追究机制，没有定期开展合同履行评估，导致对合同可能产生的纠纷不能及时主动应对。

4.信息与沟通的有效性不高

在合同日常管理中，合同签订后不能及时传递至“三资”代理中心，没有建立合同登记台账。村级或代理中心没有专人或专门机构对合同履行情况进行分析汇总，不能形成有效的信息并及时反映到管理层。

5.内部监督质量不高

当前，农村集体经济组织改革后未建立内部审计机构，实行的是村理财小组内部民主监督与镇经管部门外部监督相结合的监督机制，受制于村理财小组人员素质和现行制度规定的理财程序，理财小组在内部监督上存在能力不足和监督滞后的问题，不能形成有效的内部监督。

二、完善农村集体经济组织内控的措施

（一）完善内控环境

第一，要完善成员大会、理事会、监事会经理层相互制衡的治理机构和议事规则，明确在决策、执行、监督等方面的权限，把权责落实到位，严格按照法律规定和章程要求规范运作。第二，树立正确的内控责任意识，把建立和实施有效的内控作为理事会职责之一，把内控建立和实施情况作为集体经济组织负责人责任审计和绩效考核重要内容。第三，加强组织文化建设。集体经济组织树立现代管理理念，塑造良好的文化氛围，培育内部控制人人有责的意识。

（二）增强风险意识，加强控制管理

要以風险为导向，加强风险管理。结合集体经济组织业务特点，建立授权审批体系，规范授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。对于重大业务，要实行集体决策审批，杜绝任何个人单独进行决策或擅自改变集体决策。严禁从事未经授权的业务，包括合同业务。

（三）完善信息沟通

建立信息沟通制度，加强业务部门、财务部门、“三资”代理中心之间的信息沟通。合同订立后，业务部门要及时传递并登记。村级要设立专人或专岗负责合同台账的登记管理，定期对合同履行情况进行分析评估，汇总分析上报理事会，重要的合同履行异常情况要上报成员代表大会。要重视和建立反舞弊机制，通过设立举报信箱、热线等有效方式，鼓励集体组织内外人员举报和投诉内部违规、舞弊和其他有损集体利益的行为。特别是对尚未纳入集体账面的资源、资产的私自无偿占有和使用，经举报查实，要及时采取措施，依法应当追究法律责任的，要及时移交纪检、司法部门。

（四）健全监督机制

集体经济组织根据业务规模和特点，采取设立内部审计机构或委托有资质的审计机构，对内部控制进行评价、监督、检查，以不断改善内控，提高有效性。第二，要建立反舞弊机制，建立举报投诉制度和举报人保护制度。经管、纪检、审计部门要加大对村集体经济合同领域违规违纪行为的查处力度和成果运用，对村级经济行为中的“微腐败”形成震慑。第三，镇“三资”代理服务中心要充分利用信息化手段，把合同履行监控纳入“三资”管理监管平台，加强对集体合同履行的督导。

三、结语

农村集体经济组织在产权制度改革后经营规模迅速增长，面对激烈竞争的市场环境，加强和完善集体经济组织内部控制是一项重要工作。注重内控的有效性还要结合适应性，要从农村集体经济组织实际出发，兼顾成本效益，因地制宜，合理设计，对合同管理中的重要环节、关键风险点采取针对性措施，提高内控的有效性，为集体组织经营目标的实现提供合理保证。

（任延斌单位为桓台县农村经济管理事务服务中心;任延山单位为淄博市农业农村事业服务中心）

参考文献

[1] 方志权.农村集体经济组织特殊法人：理论研究和实践探索[J].科学发展，2018（1）：94-105.

[2] 肖鹏，葛黎腾.农村集体经济组织的民事主体地位辨析[J].农村经济，2017（4）：12-17.