我国社区治理中的公民参与问题研究

【摘  要】公民参与城市社区治理是实现基层民主的重要举措，也是推进城市化建设的重要途径，但目前我国城市社区治理中公民参与尚处于初级阶段，公民参与社区治理仍面临着一系列的困境，因此在城市社区治理中，亟需扩大公民参与。本文通过梳理现阶段我国城市社区治理中公民参与的现状，提出我国公民在参与过程中存在的不足，并有针对性地提出进一步推进社区居民参与的对策措施，为今后更好地开展社区治理提供有益的探讨。

【关键词】社区治理;公民参与;城市社区

引言

当前我国社会面临转型时期，城市化和现代化的步伐不断加快，越来越多的人涌入城市，居住在社区之中，社区建设也由管理走向了治理。随着我国社会主义民主政治的不断发展完善，公民参与更是成为社会治理中的重要一环，因此，公民参与社区治理这一问题是实现善治、推进基层民主的重要问题。

我国经历了“单位制”到“街居制”再到“社区制”的改变，公民参与社区治理实现了从无到有的突破，取得了许多成果，但是仍然存在着参与的水平、方式和效果方面的许多问题，需要进行进一步的理论研究和实践来解决。

1.我国社区治理中公民参与的主体、内容与途径

1.1我国公民参与社区治理的主体

我国社区治理中公民参与的主体主要有居民群体、居民组织和其他主体三类。其中，居民群体指的是以个人的、非组织化的形式参与到社区治理中的主体，如企事业职工、退休人员、精英群体和学生群体等，由于各自特点的不同，他们在社区治理中往往会参与到不同的方面、起到不同的效果;公民还可以通过加入社区内某些群体或组织中，以组织化的方式对社区治理产生影响，这些组织既包括作为基层群众自治组织的居委会，也包括各类自发形成的社会组织，值得一提的是，社区居民委员会是我国当前实践中最为重要的一类参与主体，往往承担着基层范围内上传下达、调解维稳和决策动员的重要角色;最后，社区内外的公司、自由职业者和个体经营者也会通过与其他治理主体的相互作用而影响社区治理，但他们往往是以自身利益诉求为单一目标，因此具有一定的局限性。

1.2我国公民参与社区治理的内容

公民参与社区治理的内容指的是公民能够影响的社区公共事务的领域，我国公民参与社区治理的内容或领域可以依据与政治相关性而分为政治性参与和非政治性参与，而非政治性参与又可以分为经济、社会、文化参与等不同类型。

政治性参与是指参加并影响社区中与政治有关的管理决策或社区重大事务决策的公民参与行为，比如居委会成员和人大代表的选举以及对选举的监督、参与社区重大事务的商讨与决策、参加听证会等，通过参与社区中政治性事务，能够为我国发展社会主义民主，发展完善基层群众自治提供保障;非政治性参与是指参与和居民生活紧密相关，但和政治事务没有太多关联的工作，比如社区环境卫生的维护、社区公共服务和社区内文化娱乐活动等社区事务，非政治性参与又可以根据涉及的领域而分为经济建设、公共事业建设和文化建设等多种不同的类型。就我国目前的状况来说，公民在参与社区治理时，仍以非政治性参与为主，在参与社区政治性事务时往往是被动性的参与，公民被赋予的权利也常常浮于表面而难以真正落到实处。

1.3我国公民参与社区治理的途径

在我国目前的社区治理实践中，一共有三类主要的公民参与途径：居委会与居民代表大会、业主委员会与业主大会、社区内的居民自组织。

居民委员会是城市社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，居民通过居委会可以直接行使宪法赋予的自治权，采用选举、参加协商会议、反馈和监督等民主管理的手段对社区事务进行治理，居民代表大会除了承担产生居委会的作用外，还会针对有关社区内重大决策而举行会议，听取居民诉求并对提议进行表决和决策，在规模较大的社区中是行之有效的一种办法。

业主委员会和业主大会是在新型商品房小区在城市中普遍兴起的背景下出现的新兴组织，在我国社区治理中具有重要的意义，90年代的住房制改革将社区服务与管理的任务完全移交给了物业公司和全体业主，其中物业管理属于将服务外包给专门的公司，居民并不直接参与到管理过程中去，而业主委员会和业主大会恰恰是公民直接参与到社区的治理中的方式，是真正的居民自治组织。

社区居民自组织是指“在社区公民协商信任基础之上建立的，不需要行政力量强制介入而能够独立参与治理社区公共事务的、社区内居民祖发组织形成的团体或组织”。公民通过组织和参与类型多样的社区居民组织，满足自己的生活需要和精神需要，自主解决社区内存在的问题，并形成居民之间和居民与外界之间沟通协商的有效途径，由于社区居民自组织的形成和参与是居民的自发行为，因此居民对此的认同感和参与度也更高，是公民参与社区治理的重要方式。

除此之外，社区居民还可以以个体化的方式直接参与到社区治理中去，网络的发展与普及也为公民以个体化的方式直接参与社区治理提供了便捷的渠道。在当前背景下，如何丰富和发展公民参与社区治理的渠道，以各种手段切实保障这些渠道的畅通，仍然是我国基层社会实现民主政治的重要问题。

2.我国公民参与社区治理的困境

2.1参与率低，参与不平衡的问题

随着社区治理的发展和基层民主政治的完善，我国公民在参与社区治理中已经开始发挥越来越多的作用，但是与西方一些发展较为成熟的社区相比，我国公民在社区治理中的参与率仍然还处于低水平。另外，根据资料显示，在我国城市社区治理中，公民参与的年龄分布也很不平衡，在大多数城市的社区治理中，都存在着中青年参与率远低于老年的情况。而在经济发展水平不同的地区和城市间，公民参与社区治理的数量和水平也存在较大差异。

2.2参与层次和内容的困境

从参与层次和内容上看，目前公民在社区政治事务上的参与明显不足，大多集中在社区治理内的非政治性参与上，对与社区内的重大决策的参与积极性和影响力明显不足，参与层次过低。参与内容也多是与居民的生活需要和精神需要有密切关系的医疗、文化娛乐和社会保障等活动;而对于涉及社区治理的政治性质的或者是和本社区成员选举、重大事务决策等内容相关的事务，例如社区居民参与居委会成员的或是选举人大代表，共同参与社区重大事务的商讨和决策等则参与很有限，或是浮于表面的、被动的、甚至是名义上的参与，整体来看，公民的实际性、政治性参与行为仍有待激发和提高。

2.3参与形式单一，渠道不畅

我国的宪法法律及至各类社区规定和公约都规定了居民参与的权利、内容和程序，公民在一般情况下也会首选制度性参与。但在实践中，随着居民各类需求的增长以及现代化和城市化中新产生的各类矛盾，导致许多处于弱势地位而得不到救济的居民选择以非制度化的形式参与到社区治理中去，如集体上访、围攻政府机关、甚至暴力对抗等，这不仅不能满足公民诉求，更不利于社区治理和公民参与的健康发展。

在直接参与的方式上，目前最为成熟的应用就是居委会成员的选举，但是仅仅靠这一条渠道难以满足居民多方面的需求和社区发展的要求;虽然网络媒介提高了居民参与的效率，但是目前对于网络的应用仅仅局限于网上投票、设置留言板等形式上的参与，因此公民通过网络渠道参与社区治理仍然难以落到实处;公民通过居民组织而间接参与社区治理的过程中同样遭遇很多阻碍，各类社区内居民组织由于缺少法律、制度和物质的支撑，居民对此也缺少信任感和奉献感，因此影响力常常很小;业主委员会作为具有很大潜力的一个平台，在实践中也是矛盾重重，有名无实，不能很好地吸纳公民参与以及解决社区问题......凡此种种，都导致了居民在参与社区治理时受到很大限制，挫伤公民参与社区治理的积极性，削弱社区治理的成效。

2.4公民参与中的自利性

公民在社区参与中的自利性主要表现在两个方面：一是公民的“搭便车行为”，他们往往将社区内提供的公共服务视为政府提供的服务的一部分，没有意识到自己在其中的责任，因此只知享受服务而拒绝参与社区治理;二是公民成为捍卫个人利益的“守门员”，他们虽然参与了社区治理也表达了个人意见，但仅仅是为了争取利益，或者保证自己的利益不受损，他们虽然参与了社区治理，但是只把精力花在了与个人有关的事情上，而不考虑公共利益和社区治理的需求。

3.扩大公民参与社区治理的对策

针对我国社区治理中公民参与存在的困境，本文认为可以从政府、制度、社会组织和公民四个方面来寻找解决和提高的方案，促进公民参与社区治理。

从政府来说，首先要轉变治理理念，改变传统的自上而下的政府管理体制，充分尊重公民权利，尊重公民在社区治理中的主体地位，树立治理理念，鼓励社区治理中的多主体参与，改变以往单纯的管理与被管理的关系，各级地方政府，在现阶段中应该作为社区治理中的掌舵者，通过规章政策的制定和制度的设计，为公民搭建参与社区治理的平台和保障，而不是直接参与或干预社区治理的具体事务，克服地方政府在社区治理中的越位、缺位、错位的问题;此外，政府应当做好统筹和监督工作，对一定时期内社区发展的总目标、要求、框架、主要项目和保证措施等内容做出系统性计划，既要与社区实际情况相协调，又要注意总体规划内部各部分的一致性，从而整合社会资源，提高社区治理水平;政府还应该对居委会和社区内的非营利组织进行有效监督和定期评估。对社会组织的合法性进行监督，帮助培育和发展社区内各类组织，给予政策和财政支持，同时规范他们的行为，预防和及时纠正治理中的问题，提高社会组织参与社区治理的质量。

从制度安排上来说，目前的制度安排中存在着一定程度的空白和滞后性，为了保障公民在参与社区治理中有切实可行的法律、制度依据，保障公民参与权利的实现，必须要进一步健全相关的法律规定和参与机制，完善公民在社区治理中的选举、决策议事和监督救济中的法律保障和制度保障。要在制度设置中考虑和保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权——做到信息按规定公开，建立议事协商机制，完善各项工作的内容和程序规定，提供公民监督和约束社区事务的保障，进一步推进社区听证制度、社区评议制度，以保障社区治理运行的廉洁高效，将社区治理中可能发生的损害公民权益的事件纳入诉讼和复议的范围内，以法律手段保障公民权利，提高公民参与的效率和质量。

公民通过社区内的各类组织参与到社区治理中去，具有独特的优势，但是这一参与途径也有待完善：首先要确立社区内社会组织的主体地位，政府应该避免对社区内居民组织的不必要干涉，划分二者权力界限，将工作重点放在指导和帮助上，尊重社会组织的自治性，锻炼自治能力，提高其在公民中的威信，吸引公民参与，避免社区组织边缘化的现象产生;其次是完善关于社会组织的法律制度，如制定专门的和详细的社区居民组织法，明确各类组织的性质、地位、宗旨、成立的条件和运行程序等，明确其权利义务和服务范围，为其健康发展提供法律和制度上的保障;降低社区居民组织成立的条件，简化手续，激励社会组织的不断产生与创新;三是进一步完善相应的保障机制和激励机制，制定规章制度，以保障社区内居民组织，特别是小型和新兴组织参与治理的各项权利，同时完善激励奖惩机制和监督机制，设立评估体系，给予社会组织必要的财政支持和税收优惠，促进社区组织的规范化运行与发展;社会组织自身也要加强建设，严格按照法规制度运行，不断提高其专业性，提高组织管理能力、筹资能力和项目运作能力，提高效率，为公民参与社区治理提供更优秀的平台。

最后，从公民个人来看，公民的参与意识社区治理中参与行为的基础，通过思想上和法律上的宣传教育，通过对于参与社区治理的权利义务、方法途径、监督保障等方面的政治知识普及，通过影响公民的看法和观点，提高居民的思想水平，能够增强公民参与社区治理的信心，从而扩大参与行为;要想激发公民参与社区治理的积极性，不仅要使社区事务与公民的物质利益要求相契合，更重要的是使居民在参与社区治理的同时，获得精神上的满足，通过提供社区内的交往平台和沟通渠道，增强公民之间、公民和社区之间的相互了解和认可，增进公民的社区意识和集体认同;最后，我国公民参与社区治理的能力和水平也亟需提高，通过知识文化学习，提高公民的教育素养，通过学习政治参与的知识和技能，了解参与到社区治理中的意义和参与的技巧，最主要的还是要使公民有机会参与到各类社区治理的实践中去，在实践中检验知识，发展能力，提高公民参与的自信，为参与社区治理打下坚实的基础。

4.结语

公民参与城市社区治理不仅关系到城市和社区的健康发展，也关系到公民权利的实现，更是推进我国民主政治建设的重要举措，尽管我国在实践摸索和理论探索中取得了一些成果，但是我国的公民参与社区治理实践仍面临着一系列的困境，制约着公民参与的水平和质量，国内学术界也提出了许多解决办法。需要注意的是，理论上的研究并不能直接用以解决实际中的问题，特别是由于各社区实际情况的差异，使得公民参与的情况各不相同。因此在推进公民参与社区治理的过程中，除了进行理论探索、法律制定和制度设计外，更重要的是在实践中不断摸索、试错和取得进展，切实我国推进基层民主政治的完善。

参考文献

[1]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究.黑龙江社会科学报，2010（2）

[2]吴佳顺.城市社区治理中公民参与方式研究.辽宁行政学院学报，2011（6）

作者简介：张星（1995.12-），女，山东潍坊人，研究生，研究方向为行政管理。