旧城滨水公共空间建设实施策略研究以上海市苏州河两岸地区为例

何静

(作者单位：上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司)

随着城市的快速发展，居民对于城市公共空间需求快速上升。城市旧城区滨水公共空间更新为城市品质提升提供了可行路径。而城市旧城区滨水公共空间更新往往面临着多方面的问题。结合上海市苏州河公共空间建设规划案例，针对城市旧城区滨水公共空间中出现的多行政区负责、多部门管理、空间权属复杂与空间质量参差不齐的特点，对旧城滨水公共空间从项目组织、启动项目选择、多专业设计协同及导则控制四个方面提出合理可行的建设实施策略。借此意图总结旧城滨水公共空间建设实施的快速、有效、科学的途径，为其他城市的旧城滨水公共空间更新建设提供参考。

河流水系在人类发展初期的生活、灌溉与运输上承担着重要的作用，如幼发拉底河、尼罗河、长江、黄河等，古今中外城市大多临水而建。在工业革命后，以码头、工厂、仓库为代表的城市水岸开发利用逐渐占据城市滨水空间，替代原有的农田与民居，为城市带来新的繁荣，但在这繁荣背后，很多河流因生活、工业污水而沦为臭水沟，城市环境质量下降。之后随着航空及公路运输的发展，工业革命下的传统水岸空间开始衰退，同时随着社会对于城市环境问题的重视，城市水系质量开始得到改善。如今，在人民日益增长的美好生活需求下，第三产业的兴起为城市滨水公共空间带来了新的契机与活力，赋予河流水系新的空间与功能，使其成为城市的活力中心，进而带动城市的发展。

城市滨水空间的利用，可简化为四种类型：基础性、生产性、居住性与服务性。在功能上，滨水空间从对外交通的港口码头市政设施——工业生产仓储物流——生活居住——商业商贸、文化展示、休闲娱乐、公园广场，四种类型的逐渐转变；整体演进态势从交通——生活——生产——居住——回归生活,发展在水:城市滨水时代来临。最终完成从滨水空间的“借河与民”轮转到滨水空间的“还河于民”，城市滨水空间最终回归到居民的生活休闲之中。

从国内外既有滨水研究来看，主要集中在水系的治理、滨水区景观设计、滨水区规划设计三个大方面，包括对河流生态修复技术方法的运用、城市滨河滨水景观设计方法、城市滨水区城市设计等。对于滨水空间，尤其是旧城滨水公共空间更新建设的实施策略相关研究较少。作为人类活动与自然过程共同作用最为强烈的城市地带之一，旧城滨水公共空间面临着诸多的冲突与矛盾。本文试图从建设实施角度出发，将旧城滨水公共空间作为研究主体，结合上海市苏州河两岸地区公共空间建设规划实例，探索科学可行的旧城滨水公共空间更新建设实施策略。

一、旧城滨水公共空间特征

上海市苏州河总长度约50km，滨水空间总面积约138km2。其中外环线的郊区段长约32.7km，面积约111.5km2。中心城段约20km，用地面积约20.1km2。

图1 上海市苏州河及中心城段

苏州河中心城段沿线发展具有较为明显的阶段性特征和功能集聚特征，形成较为明显的东、中、西三大区段。东段现状以高端商业、金融、文化等服务功能为主，包含外滩地区、苏河湾、不夜城等，并带动了相应的居住功能；中段现状以居住功能为主，同时该区段分布了一些商业休闲、公共绿地、文化产业等公共服务功能；西段现状沿岸部分绿地等公共空间已建成，部分规划为绿地的工业用地现状闲置，或为已拆待建。工业仓储用地占比明显偏高，但部分工业仓储用地实际已作为商务办公用途，或闲置未利用。

1.特征一：多行政区管理

由于城市发展历程及其历史原因，城市旧城行政区往往依据河流与市政道路进行划分，且其行政区划面积通常较小，因此旧城滨水公共空间更新一般都涉及到多个行政区域。从苏州河中心城段两岸地区来看，涉及6 个行政区（图1），其中各区岸线长度及滨水公共空间占比如表所示（表1）。

表1 各行政区岸线及公共空间统计表

由于我国的财政体制总的来说是一级政府一级财政，现行的是中央、省（直辖市）、地级市、县区、乡镇，五级政府，五级财政。对于涉及多行政区的旧城滨水公共空间，往往是由各区财政负责各区的滨水公共空间建设。在没有完整而统一的全线滨水公共空间建设管控的前提下，各区仅能开展本区内的建设行动。因此，跨区的界面与节点成为城市滨水公共空间的盲点与断点。

2.特征二：多部门管理

城市管理工作庞大而复杂，不同的政府部门有不同的工作划分与界面划分。对于旧城滨水公共空间更新建设内容而言，也涉及到不同部门的管理权限。从苏州河滨水公共空间横断面来看，市政道路与桥梁由交通委员会管理，滨水临近的市政道路由目前的机动车双向通行改单向通行或禁止机动车，新建跨河桥梁是选择机动车桥、慢行桥（含非机动车），还是慢行桥（不含机动车）等均由其管理；城市用地红线和地块开发建设条件由规资局明确；河流水面以及防汛墙相关要求，则由水务局管控（图2）。

图2 滨水公共空间部门管理划分示意

3.特征三：空间权属复杂

在城市发展过程中，滨水空间由于各种原因，形成了复杂的权属关系。以苏州河两岸为例，由于历史原因，部分滨水空间在不同历史阶段被整体出让给房地产开发商或其他企事业单位，造成如今苏州河滨水空间被居住区、高校、创意园区、商业办公与物流仓储等占据；还有因管理或监督不到位，导致部分岸线被临时构筑物违规隔断与侵占，造成局部城市滨水空间沦为私人停车及活动空间；也有已建或在建市政工程，由于技术或其他因素限制，只能占据滨水空间，如泵站、闸口与隧道施工段等。

4.特征四：空间质量参差不齐

对于旧城而言，其滨水空间记录了城市历史和城市生活中更平民化与多元化的一面。但由于其涉及多行政区、多部门、复杂权属等，导致滨水空间呈碎片化，整体滨水沿线空间质量参差不齐。从苏州河滨水空间看，其两侧有众多工业遗迹、优秀近代建筑、文化场所、遗迹等资源，也有诸如长风公园、中山公园等品质较高的城市公园。然而全线整体公共空间品质却仍然偏低，具有吸引力的活动设施、为周边居民服务的活动空间较为缺乏；休憩设施、标识系统、服务设施尚不完善。优秀的点状滨水公共空间不能为全线滨水空间带来质的提升。

二、旧城滨水公共空间建设实施策略

1.市级牵头，以区为主，市区联合，区区联动，多部门参与旧城滨水地区空间范围大，涉及的行政区和相关管理部门众多，为提高管理效率和发展质量，需加强各行政区及相关管理部门的协调合作，统一发展思路，形成合力，通过系统管理和统筹考虑实现各行政区及各部门之间的互惠共赢、协调发展。在上海市级层面由“一江一河”办（上海市“一江一河”工作领导小组办公室）统筹部署苏州河两岸公共空间贯通和开放工作，区级层面负责建设落实，住建、规土、交通、绿化、水务等多部门协同开展工作，确保建设有效推进。

2.把握时机，合理选择启动项目

旧城滨水公共空间建设与实施是一个周期长、内容复杂的大型城市建设项目，而启动项目则是整个大型建设项目中的关键。结合滨水空间现实情况，要把握住启动项目的时机，过早或过晚启动，都可能导致项目推动力不足、重视不够，最终导致筹划流产。另一方面，要合理选择启动项目。首先，启动项目需要有足够的吸引力与影响力，公众的聚焦和参与就意味着更好的社会经济效益。其次，启动项目需要有标志性，包括视觉上的或概念上的，目的是快速向社会传递项目启动的决心。启动项目是彰显旧城滨水公共空间建设信心的过程，借启动项目的撬动，旧城滨水公共空间建设将从多方面得到大力提升，在未来获得更多的投资和发展的可能性。例如1998 年葡萄牙里斯本，通过世博会将展览场地和周边地区变成一个规划合理、与河流和其他地区有机融合的新兴社区；上海市的黄浦江东岸滨水公共空间建设、苏州河滨水公共空间建设则共同选择了将两岸贯通作为启动项目。

3.多专业设计单位协同合作

旧城滨水公共空间建设实施涉及到多专业，如城乡规划、建筑、园林景观、道路桥梁、给排水等。为保证项目高水平、高品质建设，保障建设计划各项任务顺利推进，市级层面需要尽快完善建设计划、环境整治规划等；各区、各部门要加快相关城市更新规划、控详规划调整、重要节点详细规划等。规划设计先行，融合国际、国内优秀规划设计团队的智慧，形成高水平的设计方案，从而有效指导高品质滨水建设。

在总体规划统一的发展目标和策略的指导下，打破原有各自为政的发展格局，把多专业设计单位融合在一个平台上，从整体出发，统一规划、统一建设标准、统一运营管理。避免公共空间建设过程中的重复建设、错位建设，协调各方利益关系，保障公共空间建设的顺利推进。

图3 垃圾收集站占用岸线

图4 DOHO区域封闭岸线

图5 华师大内部滨水岸线

图6 景源时尚中心内部岸线

4.导则引导，确保功能和品质

由于实施主体是各个行政区，为确保全线旧城滨水公共空间品质，需在各区实施前制定完善的管控体系。城市设计导则作为城市精细化管理控制的有效手段，在城市建设中发挥了重要的作用。因此，可以将旧城滨水公共空间作为主体，引入设计导则，对后期诸如规划、绿化、水务、交通等内容的设计建设与实施进行管理控制。

导则的使用对象可包括相关管理者、设计师、建设者与市民。管理者包括城市规划、建设交通、绿化市容、税务等各区政府部门管理人员；设计师主要包括城市设计师、建筑师、道路工程师、景观设计师、水利工程设计师等；建设者主要为施工的建设方、监理方与验收方等。

滨水空间的导则应用，如《纽约市滨水区综合规划2020》中从“市域、片区、地块”三个不同层次融入了城市设计控制，制定了关键要素全域性、系统性，片区、街区差异化的管控规则。在片区层面，加强设计导则与区划法规的结合，构建法定刚性控制和灵活性政策引导的模式，拓展了导则的操作性范围。在地块层面，根据具体的项目行动计划进行实施。而《黄浦江两岸地区公共空间建设设计导则》则从总体设计、生态景观、活动场所、交通设施、安全保障、配套设施六个方面，对城市滨水公共空间进行管控。

三、结语

旧城滨水公共空间伴随着城市的发展而发展，相比其他新建区滨水公共空间，有诸如涉及多行政区、多部门、权属复杂以及空间质量参差不齐的特殊性。本文以苏州河两岸地区公共空间建设规划作为切入口，对旧城滨水公共空间从组织、启动、设计及控制四个方面提出合理可行的建设实施策略，希望能为其他城市的旧城滨水公共空间更新建设提供有益的参考。