金融科技背景下的监管变革

□ 文 魏佳卿

1、引言

随着金融科技的发展与渗透，我国成为世界上应用金融科技最为广泛的国家，金融科技在促进金融普惠性和市场效率性的同时，也使得金融机构、科技企业和金融市场基础设施间的联系更加紧密，三者之间任何一环出现问题，都可能被迅速放大并形成系统性风险。

在我国语境下，金融科技引发的监管压力的主要来源是，有部分互联网金融科技业务尚未被纳入金融监管的范畴，部分金融科技企业恶意利用现行分业监管体系的空白进行套利。例如，部分大型互联网企业通过新设机构、控股或参股金融企业等方式，已演化为事实上的金融控股集团，但其本身并不直接受到监管。其中，一些互联网企业以单纯获取金融牌照为目的，将所控金融机构作为资本运作平台，追逐高额金融投资回报，偏离服务实体经济。2015年至2016年间，多家实质从事非法集资行为的P2P平台倒台，给金融监管机构收紧监管口径敲响了警钟，随后出台了一系列规范性文件开启了对互联网金融乱象的整治，如《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》《网贷机构业务活动管理暂行办法发布》《关于进一步做好互联网金融风险专项整治清理整顿工作的通知》。

许多域外国家表示，金融科技的发展加剧了洗钱和恐怖组织融资的风险，如何对新兴起的加密资产（如比特币）行业进行监管同样是困扰他们的难题。此外，数字化时代下金融科技使得大量复杂金融交易产生了海量数据，大型金融机构垄断整个信息链条，一旦发生数据泄露或遭受网络攻击，甚至可能对整个国家的数据安全造成威胁，这对传统金融机构监管数据治理亦带来了前所未有的挑战。

由此可知，为兼顾金融市场维稳和鼓励金融科技创新，金融科技监管框架亟需完善。本文拟在分析金融科技所引发的监管挑战与现有监管结构的劣势的基础上，借鉴域外国家较为成熟的监管经验，为我国金融科技监管体系的完善提出建议。

2、金融科技引发的商业变革及风险点

（一）金融科技的定义及新型商业模式的诞生

1.金融科技的定义

2.金融科技背景下新型合作模式的诞生

在金融与科技深度融合的背景下，大数据、分布式记账、云计算和人工智能等高科技手段被广泛运用于金融领域，传统的金融机构与金融科技公司的合作成为金融领域的新常态。二者的合作关系通常呈现为两种形态。一为服务的提供者与接受方的关系，金融科技公司为传统金融机构提供建立和维护机构内部技术基础设施的服务；二为竞争对手的关系，金融科技公司直接为金融消费者提供服务，与传统金融机构展开竞争，在这种情况下，如果金融科技企业所提供的业务只能满足消费者的部分需求，那么它可能仍需要与现有的金融机构开展合作。

（二）新型合作模式的特征和由此引发的监管挑战

1.新型合作模式的特征

金融科技公司与金融机构的合作关系的显著特征为，金融科技企业作为第三方服务机构，其经历了从核心业务辅助者到参与者的角色转变。过去金融机构委托第三方提供的一般为托管服务或基础设施服务（如宽带服务），但现如今金融机构与金融科技公司开展深度合作，金融机构通常将数据存储和数据处理等工作均委托给第三方机构，部分金融科技公司的服务范围甚至触及了金融机构的核心业务。

2.新型合作模式引发的监管挑战

国际金融协会（Institute of International Finance）的报告指出，新型合作模式给金融监管工作带来的挑战主要体现为三个方面。第一，金融科技公司并非受金融监管机构管理的对象，因此，金融监管机构不一定知晓新型的合作安排的风险点，并且可能缺乏管控此类风险的工具手段。第二，在金融科技公司的规模远大于金融机构的情形下，金融机构能否有效地监控和防止金融科技公司从事高风险行为是存在疑问的，仅仅依靠金融机构来管控由合作安排引起的第三方风险可能性并不充分。第三，新型的合作模式中通常涉及共享和处理客户数据，金融监管机构目前可能缺乏适当的专业知识和能力来监督潜在的数据风险。

3、传统监管模式在金融科技背景下呈现局限性

在对金融机构与金融科技公司间合作关系的监管问题上，传统监管模式的基本思路是，监管机构的监管对象仅为金融机构，而金融机构负有监督金融科技公司所从事的合作业务处于风险可控状态的义务。通过赋予金融机构监管义务的方式实现了监管机构间接管控金融科技公司的效果。正如巴塞尔银行监管委员会的报告所显示的，大多数国家的监管机关表示，他们仅在有限的情况下对第三方服务提供商（即金融科技公司）进行监管。

现有监管模式的弊端在于可能会抑制金融机构与金融科技公司开展合作。如前所述，在现有监管模式下，在对金融科技公司的监管问题上，金融机构负担了全部的监督成本。在对合作关系可能产生的风险进行评估的基础上，金融机构会设计出一套符合“成本——收益”原则的合规措施进行风险防控。但随着合作关系的复杂化和技术化，金融机构很可能没有能力事先预估潜在的风险。在这种情形下，为了实现合规的目标，金融机构会不得以采取最大化程度的风险防控举措。长此以往，金融机构可能会因受累于高昂的监管成本减少甚至不愿意与金融科技公司开展合作。

国际移动通信卫星系统(Inmarsat)的第4代卫星(I-4)可提供FBB(FleetBroadband)业务，其中速度最快的FBB 500船站带宽可达432 Kbit/s。根据最新有关Inmarsat FBB加入GMDSS系统的评估报告NCSR 5-14-1显示，经过国际海事卫星组织(International Maritime Sateline Organization,IMSO)的技术与运行评估，Inmarsat FBB已经完全满足A.1001(25)的要求，这预示着2020年FBB船站加入GMDSS服务中的原计划将可能实现。

如果由于难以管理的合规风险而阻碍金融机构与金融科技创新者合作，将至少产生两个直接的弊端。首先，金融科技最大的潜力在于其促进了金融创新和金融包容性。如果金融机构仅以自己的能力开发金融科技解决方案，那么它们可能会局限于传统的经商方式，而无法有效地满足消费者的需求。其次，金融科技公司与金融机构的合作为非金融公司提供了绝佳的了解和适应现有的金融监管框架的机会。如果浪费了这些机会，监管机构将不得不耗费更大的成本促使金融科技公司遵金融监管的规章与制度。

4、域外金融科技的监管路径

国际货币基金组织在调研中发现，2/3的受访国家称他们已经认识到了金融科技存在巨大潜力，并且正在或将要实施一系列战略举措为金融科技发挥其创造力提供便利条件，这些举措可被概括为以下三个方面。

第一，在监管立法层面，许多国家对金融科技活动制定了有针对性的规则。如美国货币监理署称其正在探索构建针对互联网金融的监管体系；欧洲银行管理局则发布了《金融科技监管路径》，对其金融科技工作的目标和范围进行听证；英国于日前发布了《通过互联网众筹及其他媒介发行不易变现证券的监管办法》，对网络借贷平台的信息披露、消费者保护作出明确要求。

第二，在监管执法的原则层面，许多国家采取了功能监管与持牌监管“双管齐下”的监管模式。由于金融科技并未改变金融市场的现有格局和金融业务项下的基础法律关系，主要国家大多采取沿用过往监管框架的模式，根据业务属性对金融科技相关业务进行归口管理，实施功能监管。对于网络借贷、众筹股权融资等属性明确的业务，监管机构通常通过牌照审批等方式进行准入监管。对于业务属性较为模糊且尚未形成规模效应的创新业务，暂时以行业自律措施进行监督，待到具体风险进一步明确时再做具体的规制决断。此外，有部分国家将金融科技公司纳入了金融监管的对象，对金融科技公司和传统金融机构实施相同的监管待遇。

第三，在监管执法的实操层面，许多国家开始使用创新型和技术型的监管工具，以更好地平衡风险管控与鼓励创新的关系。英国金融行为监管局于2015年领先全球开始进行监管沙盒试验，此后新加坡、我国香港地区、澳洲等地也相继建立了自己的监管沙盒制度。监管沙盒的工作原理是，在一个风险规模可控的模拟环境下，金融机构和金融科技公司可以测试创新的产品、服务及商业模式，并与金融监管机构进行密切协作，共同解决和发现产品运作过程中所发现的法律风险、市场风险和消费者保护风险等问题。透过实验沙盒与产业进行合作，金融监管机构能更为透彻地了解科技，这有助于制定更具针对性的监管举措。对金融科技从业者而言，有机会在相对宽松的规制环境下测试新产品，并与监管机构合作摸索出恰当的监管的举措，能够大大减轻产品在发行初期的合规压力，从而助推金融科技的快速发展。同时，许多监管机构开始重视监管科技（Suptech）的运用，通过科技手段促进监管效率。目前，英格兰银行正尝试建立分布式清算系统，法国央行正在进行银行间市场区块链交易模式试点，奥地利央行探索用数据立方模式来代替传统的监管数据报送等。

5、域外监管经验对我国的启示

（一）立法层面

立法机关应根据金融科技的特殊性，完善对口的监管法规。根据行政法的一般原理，金融监管机构应在法律授权的范围内进行监管执法行为。明确金融科技领域的对口立法，对于划定监管权力的边界、防止行政权力过度介入金融市场，打击金融创新的积极性有重要意义。同时，明确监管立法可以提高法的确定性和可预期性，避免金融科技业者因畏惧未知的法律风险而不愿从事创新金融活动。我国在完善对口立法层面已取得初步的进展，如在2014年至2017年间出台了一系列以《互联网金融风险专项整治工作实施方案》为代表的专项整治网贷行业的规范性文件。未来应继续对金融科技的发展态势进行实时监控，及时对潜在的金融安全风险进行法律规制。

（二）监管体系层面

金融监管的体系应从机构监管向功能监管转变。功能监管相较于机构监管，是以产品的功能为基础进行监管，而非以提供产品的主体作为监管依据，即相同的产品应获得相同的监管。当前有很多金融科技公司（如P2P借贷平台公司），虽不属于金融机构但所从事的是金融机构的核心业务，业务的类似性会导致风险的同质性，因此金融科技公司理应受到一视同仁的监督管理。明确功能监管的体系，对于防止金融科技公司进行监管套利行为、避免扭曲金融市场的公平竞争秩序均有助益。向功能监管转型亦符合的我国监管变革的当下趋势，一方面，2018年出台的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》指出应强化功能监管，并提出在此基础上提高各监管部门间协调，减少监管套利行为。另一方面，国务院金融稳定发展委员会的成立，也意味着未来监管导向是在功能监管。

（三）监管中性层面

通常情形下，金融市场结构和工具应按照市场机制进行调整，监管者作为中立角色，仅在金融市场发生失衡时才可以进行干预和调节。在金融科技所引发的系统风险尚未明朗的情形下，若过度倾斜保护市场的稳定性，给相关业务的开展施加诸多限制，会极大地拖延金融科技的发展进程。可以借鉴国外监管沙盒的做法，在风险可控的范围内允许金融科技公司突破现有规制框架进行试错，监管机构与业者合作研究与解决金融科技业务推广范围内可能导致的风险。截至目前，我国的北京、上海、深圳三个城市允许创新试点应用进入监管沙盒进行测试。需要注意的是，“监管沙盒”作为一项尚未成熟的技术，相较于项目的前期“入盒”，后续项目如何顺利“出盒”，尚未国际通行的成熟做法，此领域仍需监管者进行谨慎的利益衡量。■

注释：

[1] EY. EY FinTech Adoption Index 2017 [EB/OL]. https：//www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-fintech-exec-summary-2017/$FILE/ey-fintech-execsummary-2017.pdf.该报告中的调查数据显示，在所有的受访国家中，中国的金融科技普及率位列榜首，69%的中国受访者承认在使用金融科技，与之相比，全部受访对象的金融科技平均使用率是33%。

[2] FSB. FinTech and market structure in financial services： Market developments and potential financial stability implications[EB/OL]. https：//www.fsb.org/wpcontent/uploads/P140219.pdf.

[3] Meaghan Johnson. How Incumbent Banks Can Become Customer-Centric[EB/OL]. https：//www.elsewhen.com/blog/how-incumbent-banks-can-keep-pacewith-new-customer-expectations.

[4] BIS. Basel Committee on Banking Supervision[EB/OL]. https：//www.bis.org/bcbs/publ/d492.pdf.

[5] IMF. IMF Executive Board Discusses “Fintech： The Experience so Far”[EB/OL]. https：//www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2019/06/27/Fintech-The-Experience-So-Far-47056/.