“愤怒票”影响下的国际工程以墨西哥高铁事件为例

刘君楠

摘 要：影响国际工程各阶段的风险因素复杂多样，即便具备丰富国际工程经验的承包人，也难免不遭遇意外甚至失败，尤其对于中国承建企业乃至中国“走出去”战略均有重要意义的项目，更加不希望最终出现令人惋惜的结局。本文以墨克高铁为例，通过搜集整理当地新闻对该项目的过程报道，以及墨西哥当时的社会动态背景，将视角由单纯关注企业风控管理或时任墨西哥政府，转移至一个相对略有扩大的社会环境上来，浅看“愤怒票”现象与该工程的联系和影响。

关键词：墨克高铁;风险;愤怒票;拉丁美洲

墨西哥墨克高铁（TAV México-Querétaro， 以下简称“墨克高铁”），是连接墨西哥城和该国第三大城市克雷塔罗的工程，全场210公里，设计时速300公里，采用电气化双线有砟轨道，其建造所需含税投资约43亿美元。该项目由中国铁建股份有限公司（以下简称“中铁建”）牵头的联营体中标，而中标后仅三天，便被时任墨西哥总统恩里克·培尼亚·涅托宣布撤销。墨克高铁如能顺利建造，将是中国高铁“走出去”的第一案，其遭遇夭折的消息引起广泛的关注。

在中国国内，相关评论和文章多将整个案例围绕两个问题展开，一是思考企业风控，二是涅托政府政治措施。国外的相关报道中，主要涉及的因素为墨西哥政府投资预算不足和招投标程序的漏洞和不透明。中铁建作为一个有数十项海外工程的建筑承包商，项目的夭折并不能完全归罪于企业， 墨克高铁“爽约”事件背后，存在比现有文字更复杂的“拉美因素”。本文试图通过联系的原理，探寻高铁“爽约”事件与当地政府，和一个之前未明确出现在读者眼前的群体，即墨西哥国民，这三者之间的联系，尽力以不同的视角展示出这个令人熟悉又陌生的案例。

一、墨克高铁招标历程

墨克高铁是墨西哥重新发展国家铁路客运计划的一部分，最初是在2012年12月1日，由时任总统恩里克·培尼亚·涅托提出。根据墨西哥新闻T21.mx[14]，2012年12月5日报道，随着关于道路安全的特殊政策的出台，为履行在2013年推动墨西哥和克雷塔罗两城市间的客运列车建设的承诺，交通和通讯部（Secretaría de Comunicaciones y Transportes （以下简称SCT））时任部長Gerardo Ruiz Esparza带头着手开展相关工作，包括如何利用现有已建基础设施，降低成本的可能替代方案等等。2012年12月16日，T21.mx报道称Gerardo Ruiz Esparza将于2013年1月份，与克雷塔罗州政府签署合作协议，目的为确认两城之间客运铁路建设的工作日程。 2013年2月18 日，SCT公布了墨克高铁建设合作框架协议。2013年6月，在第十一届拉丁美洲基础设施论坛（11 Foro Latinoamericano de Infraestrucura）上，SCT战略项目负责人Hernán Villareal指出，墨克高铁项目预计会在2014年第一季度开工，项目成本约在420亿比索。

这墨克高铁的420亿比索，连同首都墨西哥城和托鲁卡（Toluca）之间的铁路项目350亿比索（以下简称“墨托线”），总共770亿比索的铁路项目成本， 此时在社会上便引起了一些质疑，认为涅托政府在国家航空交通公会（Cámara Nacional de Aerotransportes）、墨西哥建筑业公会（Cámara Mexicana de la Industria de Construcción）、墨西哥航空学院（Colegio de Pilotos Aviadores de México）等机构的呼声面前装聋作哑，比如根据墨西哥交通学院（Instituto Mexicano del Transporte）发表的研究中，认为预计到2015年10月，墨西哥城国际机场已将达到饱和上限，因此，仅两条铁路就计划花费770亿比索，诸如航空港之类基础设施被置于何地？然而，有不同的声音也属正常现象，日后就看政府如何平衡利用国家财政，可惜最后财政负担果然成为了巨大的问题。

2013年10月8日，SCT公开表示将会在2014年初，发布墨克高铁项目招标文件，建设成本约430亿比索，但由于受到开放路权的影响，到2014年的3月，发布标书的工作仍在过程中。2014年6月10日，SCT表示将在6月25日左右，发布招标文件。根据由咨询公司Consultora Modelistica所编制的项目经济评估分析报告，项目成本约为435.79亿比索。2014年6月28日，墨克高铁预招标文件发布，7月25日至8月14日之间，各意向方可就预招标文件发表意见。2014年8月20日至22日现场考察，9月1日至3日投标澄清，截标日期10月15日。

中国铁建、中国南车和4家墨西哥当地公司组建联合体（以下简称“中铁建联合体”），参与本次竞标。2014年11月3日，Gerardo Ruiz Esparza等人在墨西哥城出席新闻发布会，宣布中铁建联合体作为该项目的唯一竞标方，中标墨西哥墨克高铁，但仅时隔3天就遭遇墨西哥政府单方面取消中标结果。2014年11月6日，埃斯帕萨部长宣布，培尼亚总统撤销了中国公司于3日中标的高铁项目结果，并称总统涅托做出这一决定，主要基于两点考虑：一是参与此次高铁项目竞标的公司太少;二是竞标程序的处理时间不足。总统认为此次中标结果未被详尽考虑，因此将在未来重新开启投标程序。2014年11月7日，SCT在官方网站发表声明，由于墨西哥国会对墨克高铁项目招标过程存在质疑，总统涅托决定撤销此前中铁建联合体的中标授权。2014年11月13日，Gerardo Ruiz Esparza在北京与中铁建领导座谈时，解释说这个决定是涅托总统在参加了一次非同寻常的国家参议院会议后做出的。在会上，交通和通讯委员会（Comisión de Comunicaciones y Transportes）的部分成员，站在民意代表的观点上，向总统提供了疑问，这些疑问对墨克高铁项目产生了负面影响。

2014年12月3日，T21.mx报道SCT预计可能将在2015年3月1日再启动墨克高铁项目，工期1188天，新的投标时间约为6个月，但具体发标时间不确定。2014年12月23日，SCT公布将新一轮的墨克高铁招标将在2015年1月开始，投标期限6个月。

2015年 1 月 29 日，墨西哥政府宣布重启项目招标程序，但仅 1 天后墨西哥再次以削减 2015 年度财政预算为由无限期暂停高铁项目。2015年2月2日，中铁建发布公告确认，公司将正式与墨方就索赔问题进行交涉。2017年12月 4日，中铁建牵头的国际联合体依据《中墨 BIT》对墨西哥政府提起仲裁，至此，历时 3年多的“中国高铁第一单”彻底宣告失败。

二、问题与障碍

根据墨克高铁项目的经济评估分析报告[4]，项目不仅可以明显降低城际之间的行程时间，缓解公路和道路的交通压力，减少交通事故发生率，而且有助于降低环境污染，减少温室气体排放，具有明显的社会和经济效益，在项目寿命期内产生的收益，能够覆盖所需的投资和运维成本，预计其内部回报率约为14.56%，收益率约为10.87%。

同时，经济评估报告基于项目特点，指出墨克高铁主要有以下三点风险：

1、工程施工滞后，导致投资增加;

2、材料价格上涨，导致预算成本增加;

3、预期需求降低，影响收益;

中铁建不是一个没有国际经验的企业，项目分析报告中也对背景情况进行了披露，包括风险和问题等，中铁建应有一定的预期或准备。可惜知道不代表能做“对”，“对”与“不对”很大程度上取决于被投资者。

经济负担严重，后来也实际成为了项目落地难的一道障碍。根据当地媒体Sinembargo的报道，中墨联营体的预算价近600亿比索（58，951，000，000 de pesos），比政府计划投入金额高出21%，同时，600亿比索也相当于的克雷塔罗市全年财政预算的一半，并且也高于国家对旅游业的投资。在墨西哥发展中心发表的名为《El caso del TAV México-Querétaro o de cómo propiciar el descarrilamiento de la inversión.》[5]的文章中，部分参议院议员在“爽约”事件发生前，已经以項目预算超过政府计划投资上限约100亿比索为由，建议SCT中止招标。另外，也有议员指出，相同路线的公共交通日乘客量比预想的要少5倍，未来票价可能无法覆盖项目成本。

另外，招标过程发生的合规性漏洞，是SCT和涅托总统无法解释，也是倍受攻击的一点。国际工程招标，对于投标人数量有基本要求，小工程不少于6个投标人，大工程则要求不少于3个，中国《招标投标法》也有“投标人少于三个的重新招标”的规定。仅有唯一竞标人，却仍然继续招标流程，并宣布中标人，这为日后项目签约埋下了巨大隐患。

墨西哥国家行动党（PAN）参议员Marcela Torre Peimbert，表示在正常情况下，需要给予足够的时间，以便有条件在不同的技术方案和建设成本之间进行分析和比较，随后选出最优者。墨克高铁公开招标后，除中铁建外，还有日本三菱、法国阿尔斯通、德国西门子、加拿大庞巴迪等 16 家在建筑领域享有国际声誉的公司有意参与投标，由于时间不足，这些公司几次要求墨西哥延迟截标日期，均遭拒绝而选择退出。在此情况下，中铁建联合体成为唯一的竞标方，在仅有一个投标人的情况下，招标便不具备竞争性，也将不利于保证工程性价比和业主利益，反映在实际中的情况便是，中铁建联营体以600亿比索的“最高价”中标，而政府预估的标的价约为430亿比索。SCT接受项目价格上涨，却没有允许延长投标期限，针对这个问题给不出合理解释，并且由于项目价格上升，在SCT公布的将高铁票价涨到240比索，日承载旅客2.7万的情况下，投资回收也要多花费10年之久。

三、“愤怒票”，因不满而反对

根据西班牙皇家埃尔卡诺研究所[12]的研究，认为在拉美选举结果的多样性中，出现了一些共性现象，即越来越多的“愤怒”选民不满现有政策的低包容性，批评现有政治体制的低效能，进而用选票惩罚现存建制，因此，更多的投票是来自于“反对”。既然执政党不能令人满意，不如换“新面孔”接任，也许柳暗花明又一村。

墨西哥在2000年的总统大选中，便经历过一轮“愤怒票”的历史，比森特·福克斯·克萨达1999年作为国家行动党和绿色生态党组成的“变革联盟”总统候选人参加竞选，并在2000年7月举行的大选中当选总统。这次选举在墨西哥历史上具有重要意义，这是墨西哥革命制度党从1929年开始执政71年后，反对党总统候选人第一次胜选，实现了自1929年后第一次和平的政党轮替。在2003-2013年，拉美迎来“黄金十年”，政局回归稳定，魅力型领袖开始上台，“愤怒票”退出政治舞台。而自2013年开始，随着经济再一次陷入困境，民众的不满重新出现，斥责政治体系的运作，如庇护、腐败、行政实践不佳;质疑现有经济发展模式;对社会的不安上升。不少民众甚至对“民主”感到失望，“愤怒票”随之出现。

2012年7月，BBC新闻刊登了名为《墨西哥恩里克·培尼亚·涅托赢得总统大选》[13]的报道，涅托总统称这是整个墨西哥的胜利，感谢国民给PRI（革命制度党）第二次机会，他将会以新的方式领导国家。报道中提到涅托总统是通过承诺来建立声望的，重点关注的是公共配套设施建设和基础设施建筑的完善，而其本人代表的也是PRI的新形象，“新面孔”也就成为报道中对涅托总统的核心描述。

中国有句俗语叫“新颜换旧颜”，今天的“新人”难免被明天的“新人”取代，从我们今天看，这个“明天的新人”就是洛佩斯·奥夫拉多尔。他在2006年的自称“合法总统”事件（2006年11月20日，在墨西哥革命爆发的纪念日上，洛佩斯·奥夫拉多尔的支持者们在墨西哥城宪法广场的一场集会上宣布他为“合法总统”。）在当时公众群体中反应巨大，《国家报》认为洛佩斯·奥夫拉多尔缺乏法律意识，对墨西哥的和平构成了严重威胁，改革集团做的一份民调显示有56%的民众并不支持洛佩斯·奥夫拉多尔的做法，而仅有19%的民众支持他的做法。63%的民众认为他已经失去了人民对他的信任。

而奥夫拉多尔在墨西哥民众心中的印象在2006—2018期间，总体是呈向好趋势的。‘下图给我们揭示了三个重要信息：认为奥夫拉多尔具有良好形象的民众占45%;半数的民众认为改变应该在一年内见效;分别有65%、67.4%、64.8%的民众认为奥夫拉多尔能在短期内改善安全、经济和政治情况。

为了在选举中赢得多数选票，措施需要简单直接，奥夫拉多尔将贫困、不平等、腐败、经济增长乏力等都归结到“权利黑手”（la mafia del poder），提出“不要政治交易，人民不要腐败、傲慢、傀儡、虚假、欺骗的政权”。满足基本民生需求，关注社会不满问题，通过承诺深层和快速的改革，降低演说中的内容信息量，激发“期望革命”（revolución de expectativas），不对选民进行任何政治教育，是“愤怒票”现象所联系的运动和领导行为。

“皮之不存，毛将焉附”，如果涅托政府在选举中失利，依凭涅托政府的墨克高铁项目前途便可预知。有意思的是，今天我们可以看到关于墨西哥现任总统奥夫拉托尔欲重启墨克高铁项目的报道，并且回顾整个历程，虽然对财政、合规性、招投标不透明等问题有负面的声音，但对中铁建和墨克高铁项目的可行性却没有明显的质疑。矛盾基本指向了涅托政府，墨西哥发展中心在事件分析中，提出总统涅托当时撤销授权，意在恢复其已经失去的公信力。那么，涅托总统的政绩如何？

首先，针对墨克高铁项目本身。本次参与投标的中铁建联合体由中国铁建、中国南车、Prodemex、Grupo GIA、Constructora TEYA和GHP Infraestructura Mexicana， 而这几家墨西哥企业均有一定的社会关系，其中包括两位墨西哥总统，一位是涅托总统，另一位则是先前任职的卡洛斯萨利纳斯总统。

Grupo GIA是Hipólito Gerard先生的资产，他是卡洛斯萨利纳斯总统夫人Ana Paula Gerard的兄弟。Prodemex是Olegario Vázquez Aldir先生的资产，他是Grupo Imagen集团Olegario Vázquez Raa先生的儿子。英国《金融时报》2014年11月10日曝光，涅托總统有一处价值700万美元的豪宅与Constructora TEYA有关，其母公司Grupo Higa 集团，在涅托总统担任墨西哥州州长期间，曾拿下过约6亿美金的政府建设项目，而且在2012年竞选总统时，该集团更是出钱出力。这种复杂的关系给民众增加了无穷的“想象”，这也使得招标程序的透明性受到质疑，反对派议员更是公开指责政府招标存在问题。

墨克高铁是涅托就任总统的承诺之一（即：Compromiso 95： Apoyar el proyecto de tren rápido Querétaro - Ciudad de México），最终却变成了国际工程行业领域里的“笑谈”，中国也向墨西哥提出了6亿美金的索赔。

与墨克高铁以“丰满的理想”开始，“骨感的现实”结束有类似遭遇的，还有以下两条铁路工程：

1、Aguascalientes – Guadalajara的铁路线（Compromiso 29： Tramo corto del ferrocarril Aguascalientes - Guadalajara），虽然Programa Nacional de Infraestructura （PNI，国家基础建筑计划）说明会在2015年开工，2017年竣工，而SCT的工作既没有进度，也没有资源投入，因此本项承诺也完全失败。

2、半岛铁路线（Compromiso 251： Construcción del tren transpeninsular desde Mérida， Yucatán hasta Punta Venado， Quintana Roo），被墨西哥政府以资源不足和财政预算赤字为由终止。

在铁路项目频频“夭折”的情况之下，有评论戏称“涅托执政的六年，毫无疑问是以‘半截子铁路项目为特点”。包括上述项目承诺在内，建立国家反贪委员会、提升高等教育人员比例、增加基础教育学校数目、瓜达拉哈拉地区修建水利项目等承诺均未完成。 这些都使得涅托政府的公信力受到严重影响，而涅托恰恰是凭借关注公共服务和推进基础设施建设，以及在上述领域做出承诺，而树立起的名誉和声望，可见当时执政党面临的情况不容乐观，政治压力较大。回顾涅托总统的六年执政时期，其所做出的266项承诺中，截止到2018年11月，完成比例约为40%，也就是只有110项落地。

透过墨克高铁“爽约”事件，反应出的是涅托政府的政绩情况，政绩不佳使其失去社会信任。民众对政府和SCT的信任缺失，导致怀疑心态上升，怀疑心态的存在又隐藏着对政治的要求，而这些要求无法较为容易的实现，比如无法像承诺之初那般简单、快速、深刻、有效，导致民众的批判，进而出现危机，最后便以“愤怒票”的形式进行宣泄。面对危机，一些“非常规”的措施也就有了出现的背景。

四、结语

通过对墨克高铁计划、招标、爽约的过程进行梳理，笔者感触较深的是，出现这样一个结果，归结为类似国际合作项目风险管理薄弱、在有重大影响风险方面关注不足的判断，是过于表面且不严谨的。因为，在它身上，看得见的是一个中资企业的失利，墨西哥政府的无奈，看不见的是在个案之上，浓缩在时间和政治社会背景中的变化和角逐。对于以后，过去的包袱和未来的机遇同时并存，如周国华在《高铁国际合作：风险管理为必修课——以墨西哥高铁投标项目为例》）所说的，“知己知彼，百战不殆;掌握舆情，因势利导。对于此项目的观察，也可以考虑新的背景和视野，本文未涉及中铁建在投标过程中的行为，将关注点放在跨文化交际范畴下的经营管理上，或许会通过新的角度，得到新的发现，给予“走出去”企业新的指导意义。

参考文献：

[1]金晓文 拉美大选中的“愤怒票”现象，拉美研究通讯，2018-10-27

[2] 孙岩峰 中国高铁“受挫”墨西哥背后，中国与世界，2015-05 46-48

[3] 周国华 高铁国际合作：风险管理为必修课——以墨西哥高铁投标项目为例， 特别关注，2015年7-8月，总第1期 项目管理评论 37-41

[4] Análisis Costo-Beneficio Tren de Alta Velocidad（TAV）：México-Querétaro， versión pública Abril 2014

[5] “On the China-Mexico Rail Deal，” China&Latin America，Nov 11，2014，https：//www.thedialogue.org/blogs/2014/11/on-the-china-mexico-rail-deal/

[6] “El caso del TAV México-Querétaro o de cómo propiciar el descarrilamiento de la inversión.”http：//cidac.org/el-caso-del-tav-mexico-queretaro-o-de-como-propiciar-el-descarrilamiento-de-la-inversion/

[7] El 7-0 de Pea  Nietohttp：//cidac.org/7-0-pena-nieto/

[8] “12 importantes promesas de campaa que Pea  Nieto había firmado y no las cumplirá”

https：//satirapolitica.com/12-importantes-promesas-campana-pena-nieto-habia-firmado-no-cumplira

[9] Manuel Rueda， “P ea  Nieto Makes Big Promises to Mexico”， Dec.01，2012 https：//abcnews.go.com/ABC_Univision/News/pea-nieto-makes-big-promises-mexico/story？id=17857633

[10]Carlos Reyna， “Las 10 promesas que EPN no cumplió-A tres meses de que acabe el sexenio de Enrique P ea Nieto， no cumplió ni la mitad de los compromisos que firmó en campaa” Agosto 31，2018

[11]https：//gatopardo.com/noticias-actuales/pena-nieto/

[12]El Real Instituito Elcano，http：//www.realinstitutoelcano.org/

[13]https：//www.bbc.com/news/world-latin-america-18668783， Mexicos Enrique Pea     Nieto ‘wins presidential poll

[14]如無特殊说明，本章节中的日期和数据均源自T21.mx