自然保护地法体系的展开：迈向生态网络

汪再祥

一、问题的提出：有骨架无经络的保护地体系

2019年是我国推进自然保护地体系建设过程中具有里程碑意义的一年，其突出标志是中央审议通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》是对2017年颁布《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《国家公园方案》)的升级和完善，是“以创新国家公园体制为重心来全面重构我国自然保护地体系的系统工程”(1)刘超：《以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达》，《吉首大学学报》(社会科学版)2019年第5期。的顶层设计，展现了我国建设生态文明和美丽中国的决心与雄心。由此，我国环境立法也将走入一个自然保护地立法的时代。而我国自然保护地体系建设的突出意义在于：

(1)整合意义。我国目前存在名目繁多的自然保护地，如《指导意见》所罗列的“自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区(点)、自然保护小区、野生动物重要栖息地等”。而这些繁复冗杂的保护地使得我国自然保护地的建设与管理处于混乱状态，而《指导意见》出台之后，我国将“以自然保护地这一核心范畴统合我国既有的多种类型的自然保护地”(2)刘超：《以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达》，《吉首大学学报》(社会科学版)2019年第5期。，从而使得我国自然保护地成为一个协调统一的系统。

(2)确立了环境保护的生态系统观。《指导意见》和《国家公园方案》均提出建设自然保护地的目标是保护生态系统的原真性和完整性，这显然是生态系统观的体现。(3)关于环境保护应采生态系统观，在法学界早有呼吁(参见蔡守秋：《关于加强环境法治建设的总体构想》，《东方法学》2008年第2期)，但在我国顶层设计中明确提出来，还是首次。在生态系统观下，我国环境管理体制的重大变化将是从生态区域与生态功能角度，而不是以行政区划来设置管理机构和管理权限。这可以解决长期以来存在的行政区划与生态区域不匹配的问题，也会解决生态区域多头管理的弊端。

(3)立法模式的变化。在立法的生态系统观下，我国环境立法模式将从各种环境要素(土壤、水、大气等)或要素组合(森林、草原、河流、湿地、海洋等)和资源要素(农业、林业、渔业、矿产等)的角度来做板块式立法转向从生态系统角度来综合立法的模式转变。

尽管有着这些重大意义，但我国自然保护地体系建设还存在一个隐微的缺漏。《指导意见》确立了国家公园、自然保护区、自然公园为骨干的自然保护地类型，其中国家公园具有主体地位，从而形成层级体系。然而，《指导意见》没有说明这个层级体系是如何展开的。一个有机体系的展开需要一种内在的驱动力，好比树由树干、树枝、树叶和树根组成，但这只是树的形态，而树要成为一个活的有机体，就需要有水分和营养在体系中输送，这就是树的内驱力。可以说，自然保护地体系的骨架已经明确，但是这些骨架如何形成有机的系统？在顶层设计中还没有明确表达出来。(4)《指导意见》和《国家公园方案》以及地方国家公园立法都提到生态廊道和保护地与周边地区的关系，生态网络的概念在政策与法规中已有所体现(详见后文论述)，只是没有将这种概念明确和系统化。因此，笔者认为缺乏生态网络观念只是隐微的缺漏。而关于各种保护地如何形成一个有机体系，在科学上是有答案的，即形成生态网络(ecological network)：各种保护地是生态网络上的重要节点，而溪流、树篱、步道、踏脚石、森林廊道、地下通道和高架桥等就是各节点之间联系的脉络。因此，本文的基本观点是：自然保护地法应当迈向生态网络法。为论证此观点，本文将阐述生态网络的科学依据，然后以欧盟Natura 2000这一迄今人类最大的生态网络实践为例说明生态网络法的可行性。接着，本文对欧盟Natura 2000实践的得失予以评价，最后提出我国生态网络法制建设的基本策略。

二、保护地网络化的科学证成

(一)生态学理论的发展促进自然保护重心的转移

在19世纪末，自然保护运动已经通过建立国家公园和自然保护区，为保护具有科学、美学或文化价值的自然地奠定了基础。直到20世纪下半叶，这一直是自然保护的主流趋势。(5)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后访问日期：2020年5月20日。诚然，保护地模式对于保护生物多样性至关重要。“许多濒危物种的命运、拥有大量物种和丰富遗传资源的健康生态系统的保护以及自然栖息地所能提供的生态系统服务等，都在很大程度上取决于精心设计和管理的保护地体制。”(6)Santiago Saura et al., “Protected Areas in the World’s Ecoregions: How Well Connected Are They?”, Ecological Indicators, Vol.76, 2017, pp.144-158.然而，从20世纪60年代开始，自然保护运动越来越注重保护半自然景观和栖息地的生态价值。这种情况率先发生在西北欧，因为那里的生物多样性和生态系统在第二次世界大战后发生了惊人的退化。在随后的几十年中，景观生态学、保护生物学和生态系统科学的新理论和学说触发了关于保护自然和生物多样性最有效方法的新观点。(7)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后访问日期：2020年5月20日。

1969年，生态学家莱文斯(Richard Levins)从数量和遗传过程的角度在个体和种群尺度上分析了自然栖息地的碎片化。这就是复合种群的理论。该理论指出：物种不是稳定、同质的种群，而是动态的实体，它们在性质各异的栖息地之间的分布并不均匀。本地种群很容易灭绝，但只要其他本地种群个体能够重新定殖空下来的栖息地，这些后代种群就可以继续生存。对于物种来说，景观的连通性取决于物种的流动性、可用栖息地的类型及其在景观中的格局。因此，生态走廊对于某些物种的生存与繁衍非常重要。(8)R. Levins, “Some Demographic and Genetic Consequences of Environmental Heterogeneity for Biological Control”, Bulletin of the Entomological Society of America, Vol.15, No.3, 1969, pp.237-240.这些见解可以逆推出这样的结论：栖息地破碎化通过减少本地种群可用的栖息地面积并限制其扩散、迁移和遗传交换的机会而增加了物种种群的脆弱性。1974年，地理学家Boris Rodoman提出景观极化理论(landscape polarisation theory)，将景观分为两大类：(1)一类是“以人类为中心的核心区域”、“缓冲区”和“群落交错区”；(2)一类是大型自然生态系统。二者之间应有过渡带。这一理论强调了人类土地利用与稳定的生态功能之间的联系。(9)Nikolay Smirnov, “Meta-Geography and the Navigation of Space”, https:∥www.e-flux.com/journal/101/271896/meta-geography-and-the-navigation-of-space, 最后访问日期：2020年5月20日。1988年，生态学家Pulliard提出的汇源理论(sink-source theory)表明：在异质景观中，一块栖息地可以作为物种的源(source)。当这块栖息地太小不能容纳该物种种群活动时，该物种就会向邻近区域殖民。通过收容这些新个体，邻近区域充当了“汇”(sink)，这些区域将在物种种群的传播中发挥新的作用，而无须依赖于源。(10)Paula C.Dias, “Sources and Sinks in Population Biology”, Trends in Ecology & Evolution, Vol.11, No.8, 1996, pp.326-330.而20世纪90年代兴起的生态学新范式非平衡论，认为生态系统是开放的，有着多种持续状态和变化途径，而不是演化到平衡态就终结。非平衡论认为，连锁的物化反应打破了生物圈与地质圈的界限，自然并不总是或许从来就不是没有人的地方。(11)汪再祥：《生态平衡是值得维护的吗?——新生态学兴起背景下对环境立法目的的反思》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2011年第5期。

上述理论都指向一个共同的结论，即栖息地的碎片化，不利于保护生物多样性。概括而言，栖息地的碎片化和零散化，具有以下弊端：(1)个别动物可能无法进入其生存所必需的栖息地；(2)迁徙动物可能无法迁移到它们通常会在一年中需要停留的区域；(3)自然种群和群落可能无法回应不断变化的环境条件(尤其是气候变化)而做跨景观尺度的流动；(4)可能阻碍不同地方种群之间的遗传交换；(5)一块本地种群已经绝种的栖息地，很难被当地相同物种的另一个种群重新定殖。(12)CBD Programme of Work on Protected Areas, “Review of Experience with Ecological Networks, Corridors and Buffer Zones”, https:∥www.cbd.int/doc/reviews/pa/rev-eco-networks.pdf，最后访问日期：2020年5月20日.因此，人们越来越认识到，不能将保护地构想为与其他保护地以及其他景观环境隔离的“岛屿”。(13)Laurance et al., “Averting Biodiversity Collapse in Tropical Forest Protected Areas”, Nature, Vol.489, 2012, pp.290-294.

在保护地系统缺乏连通性的情况下，保护地之间的物种迁移和其他生态流动难度较大，物种被困在保护地之中，从而阻碍了保护地实现长期保护目标的能力。因此，改善或维持保护地之间的链接性成为有效保护和管理生物多样性的主要关注点。(14)Ervin et al., Protected Areas for the 21st Century: Lessons from UNDP/GEF’s Portfolio, New York: United Nations Development Programme and Montreal: Convention on Biological Diversity, 2010, pp.1-5；Laurance et al., “Averting Biodiversity Collapse in Tropical Forest Protected Areas”, Nature, Vol.489, 2012, pp.290-294；Juffe-Bignoli et al., Protected Planet Report 2014, Cambridge: UNEP-WCMC, 2014, pp.3-6.

(二)生态网络的构成

为了应对保护地的零散和碎片化，就有必要建立一个模型，以维护保护地和更广阔景观中的生态系统和生物多样性，同时为景观和自然资源的可持续利用提供一个框架。通过核心区域、生态走廊和缓冲区而系统建立的生态网络就是这样一个框架。该框架可以积极影响零散的自然区域和人类主导的景观中物种种群生存的条件。此外，它通过自然要素与景观和现有社会/组织结构的相互联系，实现了对自然资源的适当和可持续利用。换句话说，生态网络极大地促进了人类福祉和可持续发展。(15)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后访问日期：2020年5月20日。

不论其适用的范围(地方、区域、国家或国际)，几乎所有的生态网络都包含以下部分或全部：(1)核心区(core areas)；(2)包括踏脚石的生态走廊或廊道(corridors including stepping stones)；(3)缓冲区(buffer zones)；(4)恢复区(restoration areas)。(16)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后访问日期：2020年5月20日。核心区、缓冲区和恢复区都是保护地块的分类，业已为人们所熟知，兹不赘述。需要指出的是，其关键是区块之间的连通性，即各区域之间的联系(connection)和协调(coherence)。连通性代表了保护地之间物种迁移和其他生态流动的难易程度。连通性越好，则保护地之间的协调性越高，也就能被称为有机统一的生态网络。而展现连通性的关键就是生态廊道(ecological corridor，或称生态走廊)。生态廊道是提供生态联系和连贯性的自然景观元素或其他结构。各个生态走廊不一定是线性特征，而是可以根据其形状(漫射、带状、线状等)、结构(连续或间断的垫脚石)、与核心区域的关系(关联走廊或无关联走廊)，或通过其所提供的服务(如迁移走廊、通勤走廊和分散走廊)等而有不同的类型。(17)Foppen et al., Corridors of the Pan-European Ecological Network, Tilburg：European Centre for Nature Conservation, ECNC Technical Report Series, 2000, pp.10-16.

不管何种类型，走廊的生态功能都是为了使物种传播、迁徙、觅食和繁殖。较高的物种迁入率有助于维持物种数量，还通过防止近亲繁殖增加遗传变异性而有助于增加遗传种群规模。此外，生态走廊通过使关键物种在生态系统斑块之间移动而有助于确保生态系统的自我调节能力。

(三)生态网络的科学评估

生态网络建设注重各种保护地的联络，而这种联络包括跨景观、陆地和海洋，甚至跨洲之间的生态联系。(18)B Lausche et al., “The Legal Aspects of Connectivity Conservation”, http:∥data.iucn.org/dbtw-wpd/edocs/EPLP-085-001.pdf，最后访问日期：2020年5月20日。如此大尺度的生态联系，在科学上能够认知和评估吗？会不会大而无当，而不适合用法律来做硬性要求？例如，《生物多样性公约》爱知目标11，就因其缺乏可用的指标和可量化因素，缔约方之间难以形成一致解释，也难以激发链接保护地的生态网络之形成。(19)Butchart et al., “Formulating Smart Commitments on Biodiversity: Lessons from the Aichi Targets”, Conservation Letters, Vol.9, No.3, 2016, pp.457-468.

确实，由于保护地的蓬勃发展，许多研究已经提出有关保护地覆盖率、土壤覆盖趋势、土地压力、管理绩效和效率的指标。(20)例如Joppa et al., “On the Protection of ‘Protected Areas’”, Proceedings of the National Academy of Sciences of The United States of America, Vol.105, 2008, pp.6673-6678; Marino et al.,“On How Much Biodiversity Is Covered in Europe by National Protected Areas and by the Natura 2000 Network: Insights from Terrestrial Vertebrates”, Conservation Biology, Vol.29, No.5, 2015, pp.986-995.这些研究提供了关于保护地不同层面的丰富信息，但是他们没有明确地将保护地系统视为潜在地通过时空相互作用链接起来的网络。缺乏这些链接和相互作用，就无法评估网络的整体功能，因为他们单独量化各个部分(保护地)，然后简单汇总在一起。

近年来，关于保护地之间连通性的评估研究逐渐增多，针对一个区域或一个国家甚或一个大洲的连通性评估研究已经屡见不鲜。而随着观测技术和模型的进步以及数据的积累，在全球尺度对连通性的比较研究和评估也已有科研成果出现。例如，2017年Santiago Saura等人建立了一套ProtConn指标来评估截至2016年6月世界所有陆地保护地网络的连通性，发现保护地已占全球14.7%的陆地，但是连通性较好的只占9.3%的陆地面积。(21)Santiago Saura et al.,“Protected Areas in the World’s Ecoregions: How Well Connected Are They?”, Ecological Indicators, Vol.76, 2017, pp.144-158.2018年，Saura等人又在先前研究基础上建立了改进版本ProtConnBound，这一套模型比ProtConn评估更准确和细致，如能辨明保护地的优劣和对范例进行详细分析。(22)Santiago Saura et al., “Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.2019年Saura等人更是对2010—2018年保护地连通性的全球趋势做了评估。(23)Santiago Saura et al., “Global Trends in Protected Area Connectivity from 2010 to 2018”, Biological Conservation, Vol.238, 2019, pp.1-8.这些研究表明全球尺度的生态网络连通性定点评估、比较评估和趋势评估问题逐渐得到解决。这得益于全球环境监测数据、模型、平台和信息透明与分享方面的巨大进步。例如，前述Saura等人的研究就是奠基于欧洲委员会联合研究中心的保护地数据观测台(the Digital Observatory for Protected Areas)的成果。

三、全球最大的生态网络操作实例——欧盟Natura 2000

Natura 2000是一个保护地网络体系，涵盖了欧洲最有价值和最受威胁的物种和栖息地。 它是世界上最大的保护地协调网络，遍及所有28个欧盟成员国。(24)Wouter Langhout and Ariel L. Brunner,“The Best Idea Europe Has Ever Had? Natura 2000—The Largest Network of Protected Areas in the World”, The George Wright Forum, Vol.34, No.1, 2017, pp.86-95.因此，Natura 2000是一个宝贵的例子，其形成和运行对其他地区的大规模保护工作会有所启迪。(25)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

(一)Natura 2000的法源

Natura 2000网络是根据欧盟《鸟类指令》(BirdsDirectives，79 /409 / EEC)和《栖息地指令》(HabitatsDirectives，1992/43/EEC)(二者合称“自然指令”Nature Directives)而建立。

1979年的《鸟类指令》(后于2009年修订)建立了欧盟范围内的保护机制，以保护欧盟境内所有天然鸟类。它对成员国保护194种特别受威胁的鸟类和所有候鸟的特殊保护地(SPA)做了分类。1992年《栖息地指令》扩大了这种方法，规定在整个欧盟范围内建立典型保护地的法律制度。这些保护地被称为具有群落重要性的场所(SCI)，旨在保护指令附件I中所列的233种栖息地类型和附件II中所列的900多种物种。指令规定成员国必须尽快且最多六年内将SCI指定为特别保育地(SAC)。两项指令的目标是确保栖息地和物种的长期可持续性。

建立Natura 2000是《栖息地指令》第3条第1款的明确要求。该款规定：“应建立一个命名为Natura 2000的由特别保育地组成的连贯的欧洲生态网络。该网络由拥有附件I所列自然栖息地类型和附件II所列物种栖息地的场址组成，使自然栖息地和物种栖息地联系起来，从而维持或酌情恢复对其有利的自然状态。Natura 2000网络应包括成员国根据79/409 / EEC指令所列的特殊保护地。”《栖息地指令》第3条第3款和第10条直接与保护网络的连通性相关。第3条第3款规定：“成员国认为有必要时，应努力改善Natura 2000自然景观的生态连贯性(coherence)，并如第10条所述，维持并酌情发展对野生动植物具有重大意义的景观特征”。第10条指出，成员国应通过其土地利用规划和发展政策，努力改善Natura 2000网络的生态一致性，并鼓励管理对野生动植物种群具有重要意义的景观特征。

关于Natura 2000的核心要求，主要体现在《栖息地指令》第6条。第6条第1、2项要求成员国在Natura 2000内采取必要的措施，以维持和恢复栖息地和物种的良好状态，避免严重干扰这些物种，导致恶化或破坏其栖息地。例如，第6条第1项规定：“对于特别保育地，成员国应制定必要的保护措施，包括为场址专门设计的管理计划或纳入其他发展计划的适当管理计划，以及与附件I中自然栖息地类型和附件II中物种的生态保护要求相对应的适当的立法、行政或协议措施。”第6条第2项规定：“成员国应采取适当步骤，避免特别保育地内的自然栖息地和物种栖息地的恶化以及对指定区域物种的干扰，这对于实现本指令的目标具有重要意义。”第6条第3、4项则规定了规划可能影响Natura 2000保护地的新开发项目时应遵循的程序，即对Natura 2000保护地产生重大影响的任何计划或项目都要进行“适当评估”(appropriate assessment)。

从国际法的角度，Natura 2000也是欧盟对国际公约的回应。(26)D. Evans, “Building the European Union’s Natura 2000 network”, Nature Conservation, Vol.1, No.1, 2012, pp.11-26.欧盟是《保护欧洲野生生物和自然栖息地伯尔尼公约》(TheBernConventionontheConservationofEuropeanWildlifeandNaturalHabitats，以下简称《伯尔尼公约》)的缔约方之一。为了履行《伯尔尼公约》义务，欧盟颁布了《栖息地指令》以及随后的Natura 2000。因此，Natura 2000被认为是欧盟成员国对《伯尔尼公约》泛欧翡翠网络(Pan-European Emerald Network)的贡献。Natura 2000与泛欧翡翠网络完全兼容，并使用相同的方法和信息工具。只是Natura 2000适用于欧盟成员国，而后者还可适用于欧洲其他地区。Natura 2000也是实施《欧盟2020年生物多样性战略》(EUBiodiversityStrategyto2020)的重要举措，从而成为履行《生物多样性公约》的关键行动。该战略的目标I就是呼吁显著改善受欧盟《鸟类指令》和《栖息地指令》保护的物种和栖息地的保护状况。为了解决这个问题，必须建立Natura 2000网络并良好管理。

(二)Natura 2000的核心内容

1.保护地内外之联系

根据《鸟类指令》和《栖息地指令》，各国划定特别保护地。(27)EEA, “The Natura 2000 Protected Areas Network”, https:∥www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/natura-2000/the-natura-2000-protected-areas-network，最后访问日期：2020年5月20日。这些保护地便构成生态网络的核心区。Natura 2000网络促进了不同国家在欧洲不同生物地理区域内对保护地做更一致的分类。作为《栖息地指令》基础的“有利的保护状况”这一关键概念表明，对具有共同利益的物种和栖息地的保护，必须考虑到物种的迁徙、传播和繁殖能力以及栖息地的功能特征。每年，欧盟委员会都会通过所谓的“联合清单”(Union Lists)按生物地理区域发布批准的SCI清单。而对于拟议的新SCI，在欧盟批准之前，就要求成员国采取适当的保护措施。

Natura 2000的建立需要进一步增加欧盟和泛欧景观对保护地外和保护地之间物种迁移的渗透性。(28)Santiago Saura et al.,“Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.事实上，保护地以外的保护，包括土地使用替代方案和整合自然保护的可持续生产策略，已日益被视为扩大保护工作的同时维持土地使用以支持人类的必不可少的手段。(29)Balmford and Green, “How to Spare Half a Planet”, Nature, Vol.552, 2017, p.175；Mehrabi et al, “The Challenge of Feeding the World While Conserving Half the Planet”, Nature Sustainability, Vol.1, No.4, 2018, pp.409-412.在这些努力中，《鸟类指令》、《栖息地指令》和 Natura 2000都通过报告和对影响的具体评估，直接解决了超出保护地范围的人类活动问题。例如，Natura 2000和欧盟的资助系统都为采用传统的非集约做法管理草地和牧场提供了支持，从而实现了生物多样性保护和农村发展的协调。(30)Halada et al.,“Which Habitats of European Importance Depend on Agricultural Practices?”, Biodiversity and Conservation, Vol.20, No.2, 2011, pp.2365-2378.近年来，在城市和郊区，绿色(和蓝色)基础设施的快速发展也为连通性的增加做出了贡献。总之，推进自然保护和发展综合战略是整个Natura 2000、欧盟以及成员国政策的积极关注领域。

2.特色制度

Natura 2000除了公众参与、信息公开、影响评估等环境保护常见的制度之外，还有两项特殊制度大大促进和保证了Natura 2000的有效性。

(1)财政工具。为了促进生态网络建设，财政工具是必不可少的手段。Natura 2000最重要的财政工具是LIFE项目(LIFE programme)。LIFE项目资助自愿维护保护地联系性(connectivity)的环境和自然保护项目。为此，每年LIFE项目花费数十亿欧元。例如，保护坎塔布连棕熊(Corridors for Cantabrian Brown Bear Conservation)生态走廊计划。该计划主要通过促进坎塔布连山脉两个分离的棕熊种群之间的联系性来恢复棕熊数量。为此，需要在种群间的生态走廊区域抑制挖陷阱、投放有毒物质等活动。LIFE为该计划资助了825 000欧元。(31)LIFE07 NAT/E/000735, “Corridors for Cantabrian Brown Bear Conservation (2009-2011)”, https:∥ec.europa.eu/environment/life/project/Projects/index.cfm?fuseaction=search.dspPage&n_proj_id=3369&docType=pdf，最后访问日期：2020年5月20日。作为Natura 2000的主要和专用财政工具，LIFE项目为加强生态联系做出了重要贡献，得到了科学界的积极评价。(32)Kati et al.,“The Challenge of Implementing the European Network of Protected Areas Natura 2000”, Conservation Biology, Vol.29, No.8, 2015, pp.260-270.当然，为了实现欧盟生态保护措施的可持续发展，除LIFE项目外，还需要其他资金来源。为此，其他一些财政手段也被纳入Natura 2000。例如农业环境计划，因被证明对保护生物多样性有益，从而将资金转移给了Natura 2000管理层。(33)Sánchez-Fernández et al.,“Matches and Mismatches between Conservation Investments and Biodiversity Values in the European Union”, Conservation Biology, Vol.32, No.7, 2018, pp.109-115.

(2)标准化方法。在Natura 2000中，科学选址、数据与模式都已标准化。每个场址都用标准数据表来记录，各成员国上传信息库的文件也遵循相同的格式。这些标准化方法用于指导从黑海到大西洋、从波罗的海到地中海的保护政策的实施，保证了数据的可靠性和可用性。这套标准化方法是辨识生物多样性丧失的驱动因素、评估人类活动影响的重要工具，也是指定保护地并进行管理的关键科学基础。理由在于：这种标准化方法有助于在成员国之间进行比较并在整个Natura 2000系统中汇总评估结果，从而确定保护工作的轻重缓急顺序，也能预测未来趋势。(34)European Environment Agency, “State of Nature in the EU：Results from Reporting under the Nature Directives 2007-2012”，https:∥www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu，最后访问日期：2020年5月20日。

(三)Natura 2000之后欧盟保护地体系的变化

在建立Natura 2000之前，欧盟各成员国指定的保护地类型各异，方法也缺乏一致性。在科学界和非政府环保组织的推动下，在强有力的科学证据面前，欧盟开始推动欧洲生态网络建设，以保证保护地的连通性与连贯性。Natura 2000没有设定某个具体区域的目标，而是旨在保护整个欧洲生态，即让欧洲的物种和栖息地处于良好的状态。因此，Natura 2000不再像以往的自然保护时代的观念，将焦点放在偏远而相对较易保护的地方，而是同时关注人口密集、充满不同经济利益需求的地区。这是更有难度和挑战的工作，但也是将人视为自然的一部分，力图使“经济、社会、文化和区域要求”(《栖息地指令》第10条)协调起来。

总结Natura 2000建立前后的保护地体系变化，可以通过表1来展现。

(四)Natura 2000的司法实践

在此，笔者通过一个典型案例来说明欧盟司法实践是如何贯彻保护地之间联系性要求的。这是欧盟法院2011年的一个判例。基本事实是：西班牙在两块Natura 2000的棕熊栖息地之间建设了采矿项目。两块栖息地之间有个10公里的穿越通道，而采矿活动产生的噪音和震动使得棕熊不敢穿越该通道，这相当于在栖息地之间设置了屏障。欧盟委员会认为这不利于棕熊的保护，从而将西班牙告上欧盟法院。

表1 保护地体系变化表(35)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

法院审理后认为，采矿项目会使西部栖息地的棕熊不能穿越到东部去交流和繁殖，从而使得这个种群有可能分裂为两个亚种群，甚至三个亚种群，这显然不利于棕熊这一物种的保护。因此，法院认为采矿项目违背了《栖息地指令》第6条第2项。法院甚至认为，在保护地之外的棕熊亚种群也因采矿项目的原因而不能穿越到保护地进行交流和繁殖，因此，这也违背《栖息地指令》第6条第2项的规定。(36)Case C-404/09 European Commission v Spain (Alto Sil) [2011].

由这个案例可以看出，尽管《栖息地指令》第6条第2项的规定没有直接要求保持栖息地之间的连通性，但是法院通过解释连通性的阻断不利于物种保护而将该规定予以扩大解释，从而使得《栖息地指令》第6条第2项也可以保护栖息地之间的连通性。

四、欧盟Natura 2000的得失及其启示

(一)Natura 2000的成效

Natura 2000是国家或地区扩大保护规模的史无前例的典范，也促进了自然保护与其他人类活动的协调和融合，其成效甚为显著。

首先，在欧盟迅速增加了生物多样性保护的土地面积。截至2018年，保护地范围覆盖欧盟9%的海域和18%的陆地，具体包括28个成员国的233个自然和半自然栖息地、588种特定植物、509种动物(137种无脊椎动物、25种两栖动物、26种爬行动物、72种鱼、55种哺乳动物、194种鸟类和候鸟)。(37)European Environment Agency, “Natura 2000-Tabular Data”, https:∥www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/natura-11/natura-2000-tabular-data-12-tables，最后访问日期：2020年5月20日。可以说，欧盟基本达到爱知目标11的要求。而且Natura 2000更多地关注保护地外的生态系统管理和土地利用实践，进一步加强了生物多样性的保护。(38)Santiago Saura et al.,“Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.

其次，通过规划绿色和蓝色基础设施来恢复退化的生态系统并改善其连通性，已展现出在双赢(自然保护和社会发展)条件下扩展保护网络的效果。(39)Vallecillo et al.,“Spatial Alternatives for Green Infrastructure Planning Across the EU: An Ecosystem Service Perspective”, Landscape and Urban Planning, Vol.174, 2018, pp.41-54.在经济欠发达地区，由于生态保护的要求而限制当地产业发展，从而引发当地居民的抗拒。在积极沟通和协调之后，当地居民态度转变。例如，在波兰Rospuda河谷，为保护Natura 2000场址而颁布了禁令，从而促成当地高速公路的改道。(40)Szulecka and Szulecki, “Analysing the Rospuda River Controversy in Poland: Rhetoric, Environmental Activism, and the Influence of the European Union”, East European Politics, Vol.29, No.4, 2013, pp.397-419.

再次，监测人类对生物多样性的影响并考虑可预见未来人为影响的情景，也是有效的生物多样性保护工作的关键。(41)Campagnaro et al., “Identifying Habitat Type Conservation Priorities under the Habitats Directive: Application to Two Italian Biogeographical Regions”, Sustainability, Vol.10, No.4, 2018, p.1189.前述的标准化方法在这方面提供了有力的支撑。

最后，信息公开和宣传教育的成效。生态网络的观念其实涉及专门生态学知识，让普通民众接受，有一个宣传普及的过程。传播生物多样性保护的积极意义，对于培养知识更丰富、意识更强和支持度更高的公民至关重要。Natura 2000通过生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台和国家评估报告的公开，在这方面卓有成效。(42)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

由于以上成效，Natura 2000网络的附加值得到了广泛认可，从其实施中获得的经验已经在原初网络以外的地方得到应用。例如，东欧的Emerald网络。(43)Pritchard and Opermanis,“How to Protect half of Earth to Ensure It Protects Sufficient Biodiversity”, Science Advances, Vol.4, No.8, 2018, pp.1-8.

(二)Natura 2000的缺陷

Natura 2000最大软肋在于其法律效力，因为其毕竟不是欧盟立法，而是根据欧盟指令而来的政策性规范，充其量只具有“软法”的地位。尽管Natura 2000的一系列政策工具大多已转化为成员国立法。但是各国转换方式与程度各异，而欧盟对此并无硬性约束权，而只能通过一些弹性措施来约束。例如，《鸟类指令》第12条和《栖息地指令》第17条要求成员国每6年报告一次实施进度，提供有关栖息地和物种当前保护状况的信息，并就对Natura 2000保护地造成负面影响的项目采取补偿措施。

由于上述原因，Natura 2000在各国的实施中也暴露出一些缺陷。具体体现在以下三个方面：

(1)Natura 2000的保护地与成员国其他保护地的“两张皮”现象。例如，奥地利。将奥地利列入欧盟清单的保护地与未进入清单的保护地用不同颜色标示出来，显示两种保护地几乎没有关联性。然而如果将二者纳入同一个版图中，奥地利的保护网络就清晰可见。(44)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”， in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

(2)用不同的国内立法来转换Natura 2000，效果各有差异。例如，荷兰主要通过空间规划法来落实Natura 2000的要求。而空间规划法没有自然保护法的效果好。原因在于：空间规划法主要是在画底线，即从负面控制的角度来做要求，从而为经济利益留下大量空间。而自然保护法可以从积极保护的角度来做规定，即要求正向地保护管理活动。(45)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”， in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

(3)法律的层级也影响Natura 2000的实施效果。还是以荷兰为例。荷兰关于保护地的具体建设和管理是由地方立法来规范。各地在污染控制标准、税收和补贴，甚至建设项目与保护地的间距等方面的要求都各不相同。而且地方立法难以照顾到全国层面的保护地的连通性。(46)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”, in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

除此之外，Natura 2000还有一些操作层面的缺陷。例如，尽管在标准化方面做了大量的培训投入，但数据质量和可用性仍然受到限制，许多物种和栖息地的信息是空白，或者不完整，或者已过时。(47)Lisón et al., “Conservation on the Blink: Deficient Technical Reports Threaten Conservation in the Natura 2000 Network”, Biological Conservation, Vol.209, 2017, pp.11-16.又如，Natura 2000保护地极为多样且异质，从保护的角度来看，该网络的目标物种和栖息地清单以及保护设计和运营等方面也受到批评。(48)Hochkirch et al.,“Europe Needs a New Vision for a Natura 2020 Network”, Conservation Letters, Vol.6, No.6, 2013, pp.462-467.

(三)Natura 2000的借镜意义

作为经过时间考验、相对成熟的国际保护体系，Natura 2000提供了丰富的操作实例，说明如何选择保护地、如何确定生物多样性的主要威胁和压力、管理这些保护地的潜在策略以及实施具体的保护措施。(49)James E. M. Watson & Oscar Venter,“A Global Plan for Nature Conservation”, Nature, Vol.550, 2017, pp.48-49.然而，考虑到欧洲生物、地理、历史和政治等方面的独特性，尤其是考虑到欧盟在国际合作和强有力治理方面的水平，将这种经验搬到其他地区必须谨慎行事。显然，不同国家或地区的经济、社会和体制条件将影响自然保护框架的实施。但是，数十年来通过规划和管理Natura 2000网络所获得的经验教训为在其他战略支持下，通过保护地的连通性来大幅度提升生态保护提供了良好的样本。事实上，通过诸如Natura 2000之类的综合保护框架来确定和解决生物多样性丧失的驱动因素在世界许多地方变得越来越重要。(50)Arlidge et al., “A Global Mitigation Hierarchy for Nature Conservation”, BioScience, Vol.68, No.5, 2018, pp.336-347.就我国而言，基于以下理由，欧盟Natura 2000的经验也有着启发意义，我国建设生态网络保护法也具有可行性。

(1)保护地建设面临共同的问题。栖息地的碎片化并不只是典型的欧洲问题，也是全球普遍问题。《全球生物多样性展望》指出，由于森林、河流以及其他生态系统的隔离和碎片化，使得全球生物多样性和生态系统服务出现显著重大退化。这在我国也不例外。(51)参见阎济华：《中国野生动物栖息地破碎化严重》，《生态经济》2015年第10期。

(2)将保护地体系建成生态保护网络具有坚实的科学基础。前文所述的生态学理论的进展，通过多方面的证据表明，只是划定保护地还不够，还需要将保护地连成一个更大的保护网络。这为欧盟Natura 2000提供了科学支撑。而其他国家有鉴于此，也努力将保护区建成生态网络。例如，美国佛罗里达州将州内公园和森林系统连接成一个松散的自然和半自然的栖息地网络。(52)参见[美]Mark B. Bush著，刘雪华译：《生态学：关于变化中的地球》(第3版)，北京：清华大学出版社2007年版，第274页。

(3)建立保护地之间的联系是全球承诺。有关保护地连通性关键作用的科学证据已经转化为法律层面的全球承诺。在《生物多样性公约》(CBD)的第十次会议上，《生物多样性公约》约200个缔约方(涵盖世界上大多数国家)通过了2011—2020年《生物多样性战略计划》，其中包括20个爱知生物多样性目标。在爱知目标11中，国际社会承诺，到2020年将“有效、公平管理、生态上具有代表性和良好联系的保护地系统”中的陆地保护面积至少增加17%。(53)UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, “Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity”, Nagoya, Japan (2010), https:∥www.cbd.int/decision/cop/?id=12268，最后访问日期：2020年5月20日。我国也是《生物多样性公约》的缔约国，恰如建立欧盟2000是欧盟履行《生物多样性公约》的行为，将保护地体系化、建立保护地之间的连通性也是我国履行国际承诺的体现。

(4)我国与欧洲面积接近。我国幅员辽阔，各地生物地理差异甚大，是否不适宜将各种保护地整合到统一的生态网络之中？Natura 2000覆盖面积约438万平方公里(欧盟28国面积之和)，而泛欧翡翠网络所涉及面积1 016万平方公里(欧洲面积)。这表明洲级规模层面建立生态网络，仍然是行之有效的。而我国陆地面积为960万平方公里，与欧洲面积大体相当。同时，如前文第二部分所述，现代环境监测技术和计算模型使我们能够在洲际尺度上对生态网络做评估和研判。因此，在我国建构全国性生态网络并不是空泛的乌托邦。

(5)就建立生态网络而言，我国政治体制相比欧盟，更具有优势。我国是单一制国家，全国一盘棋，更有利于做全国范围的整合。例如，对于一些迁徙物种，特别是长距离、跨季节迁移物种的保护，尤其需要跨区域的合作。这在欧盟中由于各主权国家利益分歧和保护关注点的差异，协调合作成本较高。而在我国单一制模式下，国家统一立法和自上而下的贯彻执行能有效开展跨域物种保护，从而使生物多样性保护处于一个网络之中。

五、迈向生态网络法的宏观策略

《指导意见》已经对我国自然保护地体系的建构提出了较为完善的大框架，而从生态系统的角度，还需要再往前一步，迈向生态网络法。就借鉴Natura 2000的经验而言，我国与欧盟从所属法系到国家结构、立法制度，再到自然资源权属等都存在诸多差异，因此，我们需要借鉴的是其科学基础、指导理念和基本原则，而不是具体制度和规则的移植。举凡管理体制、财政工具、允许和禁止行为、执法机制、标准与监测制度等都需要基于我国国情而设计。因此，笔者在此提出我国迈向生态网络法的宏观策略，而不是具体的制度与规则设计。

首先，建构生态网络法不是大动干戈另起炉灶，而是在自然保护地体系基础上的微调，即将生态网络的要求嵌入到自然保护地体系之中。《指导意见》所提出的保护理念、基本原则和核心制度也是生态网络法所必需的，所需要的只是在保护地骨架搭出来时注意骨架之间的生态联系，形成生态网络。而对保护地连通性的问题，在国家文件和地方法规中都有明确关注。《指导意见》第九点指出：“对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，被归并的自然保护地名称和机构不再保留，解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护。”而2017年通过的《神农架国家公园保护条例》第二十六条第2款规定：“国家公园管理机构会同有关部门和周边地区建立生物多样性保护协调机制，构建绿色生态廊道，提高生态保护区域的连通性。”而保持保护地的连通性在我国也有实践的支撑。例如，亚洲发展银行大湄公河次区域生物多样性保护廊道行动计划资助项目，即通过在两个自然保护地之间设计生态廊道而保护野牛(Bosgaurus)。(54)参见甘宏协、胡华斌：《基于野牛生境选择的生物多样性保护廊道设计：来自西双版纳的案例》，《生态学杂志》2008年第12期。因此，生态网络法只是对这些政策和规范的细致化。例如，将“连通性”的要求具体化，可以设置几个具体条文对保护地之间、保护地内外的活动做约束性规定。

其次，在法律体系上，生态网络法并不能只以自然保护地立法为已足。在法律架构上，应当以国土空间规划法为统领，自然保护地立法和资源利用法具体落实，其他相关立法为辅助。而这一构想在《指导意见》中也有所体现，其第七点指出：“落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，依据国土空间规划，编制自然保护地规划，明确自然保护地发展目标、规模和划定区域，将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域规划为重要的自然生态空间，纳入自然保护地体系。”国土空间规划的主要功能是宏观的规划和分层、划保护红线(底线)，而具体落实还是需要自然保护法、资源利用法，即落实自然保护地的建设和管理。前文所述欧盟Natura 2000在成员国用空间规划法来转化所具有的弊端时也表明了这一点。另外，从生态网络的视角，自然保护地体系还需要旁支立法的配合，如污染防治法、农业法等。而各类型法律之间的联系需要由转介和接轨条款来体现。例如，欧盟《栖息地指令》第8条第4款所规定的“优先行动框架”是整合各个部门的保护重点并确定保护地之外的融资工具的有效途径。这就是一个典型的转介条款。

最后，在保护地体系建设中应打破一些认知上的迷思。这包括正反两个方面：

(1)以保护地为荣，过度作为。《自然保护地体系意见》提出国家公园在自然保护地体系中的主体地位，这是基于国家形象、战略重点和生态价值方面的考量。也正是由于主体和国字号的标签，使得各地以拥有国家公园为骄傲，媒体宣传自然保护地时也是以国家公园为焦点。这可能会导致一种认知偏差：有了国家公园，这个地区才在自然保护地体系建设中具有主体地位。因此，有些地方政府可能为了声誉而力图使所管辖区域的保护地升级为国家公园。这可能导致流于形式的声誉竞赛。例如，美国环境法学家纳格尔(John Copeland Nagle)对国家公园充满热情，但并不认为国家公园越多越好。2017年美国众议院通过将Indiana Dunes上升为国家公园的立法时，纳格尔在《芝加哥论坛报》上撰文表示反对，认为Indiana Dunes已遭破坏，其独特土壤业已流传到了其他州，因此，Indiana Dunes由州来保育即可，不应上升到国家公园层次。(55)John Copeland Nagle, “Upgrading the Indiana Dunes to a Aational Park Is a Horrible Idea”, https:∥www.chicagotribune.com/opinion/commentary/ct-perspec-dunes-indiana-national-parks-bad-idea-1206-20171205-story.html，最后访问日期：2020年5月20日。其实，从生态网络的角度来看，不管何种自然保护地，都是生态网络的一个节点，每一个节点都有其保护的重点与难点。我国各地区应该因地制宜地找准在保护地体系中的位置，而不是一味追求建立“国家级”保护地。

(2)无保护地的地方政府，事不关己高高挂起。这一点可以从这一现象看出端倪：在没有自然保护区的地方，其官方媒体在报道生态环境保护时甚少报道自然保护地建设状况。在生态网络的视野下，无保护地区域至少在三个方面处于生态网络的制度规范之中：第一，当保护地的野生动物自然流动到保护地之外时，非保护地就应给这些动物的流动提供通道。这一般是通过生态廊道来实现的。因此，在进行一些非保护地的基础设施和开发项目建设时就应该保留生态廊道或者人工建设生态廊道。前文所述的西班牙采矿项目就是这方面的典型例证。第二，保护地野生动物的自然流动有时会造成非保护地利益损失，这时要做出利益平衡的安排。例如，一块欧盟保护地栖息着一种受保护物种灰鹤(Grus grus)。在白天，68%的灰鹤会飞到附近农田去觅食，这就给周围农田谷物造成损害。因此，保护灰鹤与周围农民收成之间存在利益冲突，而如何协调这种冲突，就需要保护地与非保护地之间达成合作，就损害预防和损失补偿做出制度安排。(56)Lovisa Nilsson et al.,“Conservation Success or Increased Crop Damage Risk? The Natura 2000 Network for a Thriving Migratory and Protected Bird”, Biological Conservation, Vol.236, 2019, pp.1-7.第三，当非保护地为保护地的保护工作做出贡献时也可以申请财政补助。例如，LIFE项目对苏格兰鲑鱼保护的资助。鲑鱼是一种溯河洄游性鱼类，而在其洄游道路上被拦阻时就会影响其产卵和生长，而这也正是鲑鱼日益减少的重要原因。因此，有必要拆除这些障碍。LIFE项目便资助了一个为期四年的计划，投入2 347 908欧元，移除了25个鲑鱼迁徙障碍，从而可以使鲑鱼进入以前无法进入的河流系统中的产卵区。(57)LIFE04 NAT/GB/000250, “Conservation of Atlantic Salmon in Scotland (2004-2008)”, https:∥ec.europa.eu/environment/life/project/Projects/index.cfm?fuseaction=home.showFile&rep=file&fil=CASS_%20After_LIFE_Conservation_Plan.pdf，最后访问日期：2020年5月20日。从这个例子，我们可以看出，为了保护一个物种，非保护地也可以参与到保护地的资金项目中，从而形成保护物种的生态网络。