政策跟踪审计研究综述及展望

胡耘通（教授/博士） 钟琳毓

（西南政法大学法务会计研究中心重庆401120南京审计大学江苏南京211815）

一、问题的提出

我国审计署自1983年成立至今，开展的审计业务从传统的财务审计，发展到环境审计、金融审计、工程审计等行业特征明显的审计业务，再到具备中国特色的审计业务，例如经济责任审计等，为逐步形成和发展中国特色的国家审计体系而持续努力。2014年国务院发布的《国务院关于加强审计工作的意见》、2015年审计署办公厅印发的《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见》、2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中都提到审计对重大政策措施落实的监督作用。而政策措施落实情况跟踪审计（以下简称“政策跟踪审计”）在我国从理论探索到正式提出，研究时间并不长。前期的理论探索来自于对发达国家公共政策审计的借鉴，随后结合我国的国情，逐步开展具备中国特色的政策措施落实情况跟踪审计研究。文章通过整理以政策跟踪审计为主题的相关文献，分析目前我国政策跟踪审计的研究现状，为深入开展适用我国本土的政策跟踪审计研究提供建议。

二、研究趋势分析

本文通过“知网”的“高级检索”功能，以“政策”和“审计”作为关键词，对CSSCI的所有期刊文献进行系统筛选。依据文献具体内容，对具备政策跟踪审计实质性内容和有效研究文献进行人工筛选，排除例如新闻报道等非研究论文的内容，最终筛选出61篇文献作为分析主体。

（一）文献数量及期刊分布

政策跟踪审计的相关主题论文发表主要在2009年以后，整体发文数量在统计年限内不多，但期刊量总体呈现上升的趋势且起伏较大，在2017年达到近十年的峰值，为11篇（注：统计时间截止到2020年4月18日，2020年的文献统计为非完全统计）。具体见图1。

图1 政策跟踪审计的文献数量趋势图

从主要期刊分布来看，与政策跟踪审计相关的论文一半以上都发表在《审计研究》，《审计与经济研究》和《南京审计大学学报》的发文量分别只有3篇和2篇。政策跟踪审计由于具备政策主题，在《中国行政管理》等期刊上的发文量也相对可观。具体见下页表1。

（二）研究对象

在统计的相关文献中，研究对象名称并不统一，本文以时间线对研究对象的名称进行统计（见下页图2），大体分为以下几种情况：最早对政策的监督称为“评价”或“评估”，大多称为“政策评估”或“政策评价”，有文献专门探究绩效审计与评估之间的区别。随后有“具体政策+审计”的命名方式，例如“三农审计”“节能减排审计”等。随着“政策执行审计”在政府文件中的提出，政策执行审计成为文献中的主流名称。与此同时，学者们借鉴国外公共政策审计，逐步使用“公共政策审计”的名称。在之后的研究中，学者们多提到需要将政策审计关口前移，需要对包括政策制定、实施和效果评价的全过程监督，开始使用“政策措施落实情况跟踪审计”，而“政策审计”“政策落实审计”等逐渐成为政策措施落实情况跟踪审计的简称。

表1 政策跟踪审计的期刊分布统计表

图2 政策跟踪审计研究对象名称统计

（三）研究切入角度、研究方法和论述层面

学者们尝试从不同角度对政策跟踪审计进行研究。一是视角类，包括“多维多层视角”“三维视角”“国家治理现代化视角”和“政策科学视角”；二是导向类，如“当责导向”和“国家善治导向”；三是模型和方法类，有“5W1H法”“PSR模型”“SWOT分析”“平衡计分卡法”“双重差分模型”；四是背景类，如“世界经济衰退背景”等。

表2 政策跟踪审计的研究方法统计

在研究方法方面，61篇文献中，规范研究数量约占文献数量的一半（见表2），案例来源为国内或国外的论文数量基本相同，其中5篇国外案例来自于对国外公共政策审计的研究分析，国内案例主要来源于对具体政策的案例分析或专项研究。从表3可以看出，国内案例研究的文献发表有时期性和聚集性的特点，例如，扶贫政策审计主要出现在2019年，环境政策审计出现在2014年和2017年，农业政策审计出现在2011—2016年间，理论研究大多形成在政策措施落实的中后期阶段，因为在此阶段理论研究能够从实践中总结经验和逻辑推演，得到解决措施。

表3 政策跟踪审计运用的国内案例中的政策统计

在研究论述层面方面，大部分文献内容聚焦在整体理论层面，内容涵盖政策跟踪审计的意义、目标、重点、问题和措施等，少量文献在理论构建的具体细节上进行深度阐述，例如有5篇涉及评价指标的设计和构建，有的文献涉及审计质量判断、地方与国家战略对接、大数据技术运用和测度模型。

三、研究内容分析

（一）关于政策跟踪审计的定位

政策跟踪审计的内涵阐述，可以泛指国家审计依据政策法规开展的各种审计[1]，也可以指对政策全过程开展的审计监督，具备阶段性、高端性、政治性强、审计风险大、责任追究力度大等特征，是对政策执行过程的再监督[2-3]。当前对政策跟踪审计的范围归属观点不一，有的学者认为其属于跟踪审计的一种[4-5]，有的学者认为其归属在绩效审计范畴[6]，有的学者认为其在政策评价领域内[7]。

在对政策跟踪审计的探究中，学者们肯定了开展政策跟踪审计的积极意义，主要体现在五个方面。第一，对政策本身而言，能够提高制定环节的科学性，对执行环节“纠偏”，评价执行效果并反馈，提高政策决策的科学性和落实的价值性。同时，能够带动与政策相关的法律法规的完善[8]。第二，能够提高政府等政策执行单位的效能，通过对政策执行的监督，规范政策执行单位的行为，监督其科学合理地贯彻落实政策措施。第三，能够保障政策受益方的权益，保护包括扶贫政策审计中的贫困户、农业政策审计中的农户、减税降费审计中的企业等在政策落实中的权益。第四，促进审计监督全覆盖，丰富国家审计的监督内容，加强审计的预防、揭示和抵御功能。第五，从国家整体层面来看，政策措施落实情况跟踪审计是推进国家治理现代化的创新路径，有利于国家审计服务国家治理进程。

（二）关于政策跟踪审计的内容和重点

对于审计项目选择，王姝认为，应当从静态和动态两个维度选准需要审计的政策，静态维度包括重要性、价值性和可行性，动态维度指的是公共政策和审计工作的时效性、切入点[9]，具体应当考虑时间、人力、物力、财力等多因素[10]。后续如有审计对象的调整，可以发挥基层审计机关在法律规定范围内的工作自主权[11]。

对于审计重点的确定，总体上，政策跟踪审计需要关注资金的筹集、分配、管理和使用情况[4]，但在具体项目上又存在细微差别，例如社会保险政策执行审计中需要关注政策执行预测审计[12]，农业政策审计的重点应当是基础设施建设和农业总产值的提高[13]。在审计重点的确定中需要关注政府部门间就同一目标、同一行业、同一区域出台政策的协调情况，以及从动态角度重点跟踪关注政策在不同区域、不同时期的适用性[14]。

（三）关于政策跟踪审计的方法与人员建设

对于审计技术方法，一方面，需要重视对数据的利用。不应只局限在对结构化数据的运用，在网络上对政策的讨论评价等非结构化数据也一样能够提供线索[11]。在数据的获取上，可以运用爬虫技术、3S技术等[7]。在数据的运用上，可以进行数据联网审计、开展远程数据分析和创建审计数据中心平台等[15]。另一方面，不应忽略与传统审计方法相结合。例如，运用调查问卷法和座谈会的方式获取信息[16]。

政策跟踪审计可划分成基础评估、分项评估和综合评估三个阶段[17]，准备阶段、实施阶段、报告阶段以及后续审计四个程序[18]，政策制定、执行、监督、评估和终结五个环节[19]。不同阶段和环节的任务要求不一致，对审计人员在不同阶段的安排会使得人员流动性较大[3]。在人员建设方面，樊士德认为，可以成立专门政策审计部门，组建有不同专业领域人才的政策审计团队[6]。可以通过开展专门知识的培训来提升审计人员的专业胜任力[5]，通过人才引进与培训学习相结合的方式提升团队能力[19]，或者直接聘用专家志愿者[20]。

（四）关于政策跟踪审计的组织过程

1.审计计划。目前我国政策跟踪审计的计划管理处于粗放、盲目的状态，未形成科学系统的加护管理体系[21]。在计划制定上，可以编制政策措施清单以整合组织资源[21]，将多个审计项目进行综合分析，考虑开展结合审计的可能性[22]，建立滚动审计项目库[23]，对审计项目计划进行分类管理[22]。

2.审计风险。在开展政策跟踪审计时，审计对象涉及部门广、数量大，经常是跨部门、跨行业和跨地区[3]。审计风险来源于审计成果转化利用率偏低[11]，现场审计时间少、审计事项取证困难[24]。

3.审计组织方式。在审计系统内，政策跟踪审计无法由单独的司、处和科室开展[24]，应当打破科室界线，加强不同科室之间的合作配合[1]；纵向上，需要加强上下级审计机关的联动，形成全国审计系统协调配合[15]。此外，审计系统应当与外部开展协同，王帆认为，国家审计要与其他监督形式进行协同，包括党内监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等[2]。协同主体可以是财政部门、税务部门、发改委、工商注册、房屋登记等部门，还可以是普通民众与媒体[25]。协同形式可以共同设计统一的数据接口[7]，以及统筹不同层级和地域之间的资源，实现区域协同[26]。

4.审计结果。王姝认为，公共政策审计成果应当采用独立审计报告[9]。岳崴和王帆认为，应当强调审计后的问责，以加强政策跟踪审计的效果，还可以让公众参与后续监督，促进问题整改到位[27-28]。另外，应当加强审计成果宣传力度，通过电视报纸等传统媒体和微信、微博等新兴媒体进行宣传。黑龙江省审计学会课题组提出建立审计成果管理数据库，数据包括审计人员、发现问题、审计建议、审计建议采纳和整改情况的审计台账[3]。

（五）关于政策跟踪审计的指标体系构建

在具体指标体系的设计方面，应当根据政策审计具体实践，对不同政策对象和政策环境的侧重而制定相适的评估审计标准[29]。刘国城、张龙平、李素利和邱玉慧等设计了特定政策的评价指标体系[7，30-32]，王帆、谢志华通过指标设计将政策跟踪审计项目评价指标与审计机关绩效评估指标相关联[2]。在指标设计过程中，需要分析政策的成本效益，还应当考虑包括政治、经济、文化等在内的多元因素的影响。除了通过构建指标体系的方式对政策措施落实情况进行评价外，徐震认为，还可以将实证主义的评估方法与价值规范的论证方法相结合，运用数据模型和调查事实进行评估[33]。

（六）关于国外案例研究分析

张军认为，我国和有些国家政策审计的差异体现在审计机关定位、政策审计内容、规范化程度和功能[34]。它们的公共政策审计起步早，现已发展规范成熟，形成“政策-执行-审计-改进的政策执行”的良性循环[20]。其公共政策审计的成熟体现在审计方法的使用上、审计开展形式和审计人员的建设上。其以需求为导向，政策审计的组织形式更加灵活和多元化；擅长运用数据，在审计报告中常常通过图表、视频等可视化表现，审计结果更加易于理解和令人信服；在审计人员安排上并未只采用财会类专业人员，常常吸收相关政府部门、大专院校、研究机构、社会公众共同参与。

四、总结与研究展望

（一）总结

相较于其他审计研究内容，我国政策跟踪审计的研究时间不长，尚存在可以提升的空间。

首先，研究方法和视角不够丰富。在切入视角和写作背景的选择上，学者较少开展多角度论证，大多为同类型纯理论研究。在研究方法上，目前主要集中在规范研究，对于案例分析和实证研究方法的使用较少，对问卷调查等其他研究方法还未有学者使用，研究方法较为单一。在案例分析法的使用上，大部分学者结合具体的行业或一定区域的情况进行分析，在特定的行业具有指导意义。但选用的案例所代表的具体政策措施数量非常少，只占审计监督范围中所涉及的政策措施的小部分，案例分析法对实践指导的优越性没有被完全体现。国外案例的选择大多为美国公共政策审计，而忽略了其他国家的审计案例，国外对比内容不丰富。

其次，研究主题可再细化。大部分学者的研究集中在理论框架的建设，研究内容从审计目标、重点、风险、评价指标体系构建到目前的问题和解决的措施都有涉及，研究面较为广泛，而对于每个部分的探讨深度却不足。虽有文献已开始在政策跟踪审计的大范围内展开深入研究，例如政策跟踪审计中审计判断的运用、地方与国家的对接问题和大数据技术的具体运用等，但是从整体来看，政策跟踪审计的研究尚有很多主题可以深入探讨，这些主题可以来自于文献中被反复提及却没有深入探讨的内容，也可以来自于文献中鲜有提及的方面以及对已有内容的新看法。

最后，制度研究成果较少。目前政策跟踪审计的工作内容已远大于现有法律框架体系概念[11]。与政策跟踪审计有关的法律制定相对落后，客观上会缺乏更高层级的制度保障。此外，政策跟踪审计也需要明文规定的实务指南或工作准则。但目前的大部分文献都聚焦在对理论框架的构建和实务问题的建议上，较少提及制度层面的保障问题，也未能提出更有针对性的建议看法。

（二）研究展望

目前我国对政策跟踪审计的研究尚处于起步阶段，但其正在从早期研究国外经验向符合我国发展特点的政策措施落实情况跟踪审计迈进。笔者认为，未来政策跟踪审计研究可以重点关注以下几个方面：

1.政策跟踪审计的内涵探究。政策跟踪审计的名称使用尚未能进行统一规范，对其内涵也还存在不同的看法，需要对政策跟踪审计的内涵目标等进行研究探讨，形成共识。一方面，可以对政策措施的范围进行界定，明确审计依据。倘若只要是国家发布的文件规定中的内容都可算作是政策，那么“环境审计”“扶贫审计”“政府绩效审计”都可称为政策审计，因为所有的审计依据来源都是国家政策措施的贯彻落实需要。政策跟踪审计中的“政策”应当如何确定，是需要探讨的问题。另一方面，可以分析政策跟踪审计与其他审计项目的关系，阐述区别和联系，让政策跟踪审计在抽丝剥茧中逐渐形成有别于其他审计项目的目标、功能和内涵。

2.以各类政策跟踪审计为案例的政策跟踪审计研究。政策跟踪审计需要结合我国现阶段的战略方向和国情，从我国的实务案例出发，获得更多符合我国发展特点的建议看法。在国内案例上，可以丰富在不同行业、不同时期、不同地区的案例研究，在这类研究中，实务工作者具备条件优势，可以与理论研究者合作，将案例上升为理论，再服务于实践。在国外案例的选择上，可以考虑研究多国多类型案例，从多国经验中借鉴、学习更有效和更贴合我国国情的理论思路和实务方法。

3.大数据技术在政策跟踪审计上的运用。学者们普遍认可大数据技术能够缓解政策跟踪审计的人力资源压力，肯定大数据技术的应用在政策跟踪审计中的作用，但鲜少谈及其具体运用，尤其在不同政策跟踪审计项目中的运用情况。大数据研究领域的学者，可以结合具体政策跟踪审计的特点，整理适用的技术方法，并进行技术创新。

4.多元主体的协同监督问题探究。政策跟踪审计不是某一个部门单独能够实施完成的，需要政策执行部门、政策受益方、公众媒体等多方参与。首先，可以运用实证研究验证多元主体在政策跟踪审计中的作用。其次，可以探究如何有效地将多元主体加入政策跟踪审计的监督行列中去，以及各个主体应当承担什么样的角色和定位。再次，在建立的多元体系中，可以分析如何开展多元协同，如何形成最终的协同结果以及如何进行协同结果利用。