河长制研究文献综述

谷俊

摘 要：河长制是具有中国特色的河湖治理创新之举。2009年以来，河长制的研究文献涵盖了理论基础、运行机制、作用效果、现实困境、改革方向等，其中对河长制实施过程中的难点及改进措施探究较为深入。未来应加强对河长制的比较研究、社会参与模式研究等，为河长制进一步发展和实践探索提供一定的参考。

关键词：河长制;环境治理;公共政策

中图法分类号：TV213.4               文献标志码：A              DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0308

河长制是我国各级政府党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作的一项制度，它发轫于地方政府治水“实践样板”与“基层方案”，经过十余年的发展已日臻成熟完善，学术领域关注与研究也趋于深入。本文通过对2009—2019年间河长制文献资料的梳理，以期对河长制的进一步研究和发展提供一定的参考。

1  河长制文献分布

通过对2009—2019年间1 611篇文献分析发现，自2009年始，河长制研究文章数量呈逐年递增趋势。2016年是河长制全面建立之年，研究文章数量激增至95篇，2017年直线升至520篇，2018年基本持平，2019年研究热度呈现一定程度的下降趋势。

经过去粗取精，筛选出研究深度和价值较高的384篇文献中，工程技术类的研究达到一半以上，社会科学、农业科技与经济、管理等领域研究紧随其后，而河湖治理、环境治理、水污染防治、生态文明等词组高频次出现，是研究的热点和重点。文献统计中发现，制度建设、运作模式、考核机制、公众参与等研究区域集中在我国东部，思想认识、宣传教育、人员配备、资金筹措、脱贫攻坚等方面研究集中在我国西部。

2  河长制产生的理论基础与运行机制

2.1  河长制的理论基础

整体性治理理论和多中心协同治理理论作为河长制的理论基础已成为共识。河长制是在水污染突发事件诱导和“九龙治水”困境压力下产生的一种应激性制度，必须寻求理论基础支撑，以理论指导实践，使之形成长效治理机制。丁雪丽（2018）、王伟（2018）、黎元生（2017）等人认为整体性治理与河长制的目标取向、实践层次整合具有趋同性，是流域生态环境整体治理的探索性实践。马慧琳（2019）等人分别以地方实例的考察验证了整体性治理在河长制实施中的重要作用。任敏（2015）、颜海娜（2019）等人以多中心治理理论剖析河长制产生的政策依据、多元化实践和强化协同治理措施等。

2.2  河长制的运行机制

河长制作为一项制度安排，对其运行过程和机制的研究较多，主要有整体管理运行研究、信息化运行研究、外部参与研究（公众、公司等）以及新技术利用的研究。在河长制整体管理运行方面，高家军（2019）、郭皓（2017）、曹梦迎（2018）等分别从执行制度与标准化人员素质提升、建立O2O 联动体系、PDCA循环管理对河长制进行考察。在信息系统介入和建立方面的研究占比接近10%，周吉（2016）等从依托PC、移动端和公众号，建设“互联网+”信息平台等方面进行研究。外部参与方面，杜志国（2017）创新地提出组建流域投资公司以推进落实河长制。而无人机、遥感、低空摄影测绘和人工智能等新技术与河长制结合而成为研究的热点。另外，河长制在地方实施与运行中，已涉及到在不同地区、不同气候下运行机制和实施措施的差异性。牛生海（2018）指出，干旱地区生态环境脆弱，生态流量不足，河流岸线不稳定，生活污水和农业污染物处理有限，应在加强河湖湿地修复、足额下泄生态流量、开展河流划界与农村和城市污水处理方面下大力气。陈广大（2017）指出，北方寒地河流流量季节性变化大，冬季稀释自净能力明显降低，应充分发挥水利水电工程的调控作用，采用大数据等现代科学技术，科学放流增加水环境容量。

2.3  河长制的作用与效果

（1）规范河湖治理方式

河长制为水环境的治理注入了法治品质。将河湖治理纳入到规范化、法制化的轨道，在《水污染防治法》中以法律形式予以固定，避免“人治”的随意性与结果的不确定性。吕金鑫（2019）认为，在全国河长组织体系趋于统一的现实下，通过立法明确不同层级的河长所应担负的具体职责十分必要。史玉成（2018）认为，要促成环境政策和环境法律的衔接，从而建立党政主导与多元合作治理以及内外部监督制约机制。河湖治理不是一朝一夕之功，河长制的实施为构建河湖治理的长效机制建立与完善起到了制度保障和法律规范的作用。

（2）克服治理负外部性

水环境具有公共产品属性，杨树燕（2018）认为，由于“搭便车”和政府失灵的存在，加剧了水环境治理的“公地悲剧”。因此，复旦大学李志清（2017）认为，河长制实质上是以打破区域和部门行政权力界限的方式来克服生态环境和资源利用的外部性，增加社会总福利。而在具体实践中，河长制更可产生良好的正外部性。徐军（2019）指出河长制在非法采砂入刑问题上能压實主体责任。周爱林（2019）认为河长制促进了稻渔、鱼菜共生模式的转型发展。沈晓梅（2018）认为，河长制推行为海绵城市建设提供了良好的城市水环境水生态本底。陶以军（2017）以河长制为类比提出了海湾管理中实行“湾长制”的可行方案。

（3）促进生态文明建设

河长制是当前我国贯彻落实习近平总书记生态文明思想的重要举措和保障，也是绿色生态文明建设的需要。研究学者均提到河长制在改善生态文明中的作用。唐迎春（2018）等人认为，河长制是绿色生态文明建设的需要，构建河长制长效机制将对水生态环境质量的改善起到重要作用。罗丹（2018）指出，“双河长制”使社会力量参与到了治水过程中，催生了生态共同体。尹建业（2016）等对河长制带来的生态环境改善效用进行了实地考察和论证，指出河长制将在各地打造出数个生态文明建设的样板。

3  河长制实施的现实困境

（1）人治与法治的冲突

河长制依托于权威型治理模式，法治不足。王灿发（2009）、胡光胜（2019）指出，河长制充满“家长制”色彩，存在协同治理逻辑悖反。王露霏（2019）、秘佳（2019）认为，河长制的催生是建立在行政命令之下而并非是产生于现有法律框架之中，因此其法律基础较为薄弱。钱誉（2015）更是明确地指出，地方党政负责人兼任河长容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况。

（2）考核与问责的困难

河长制虽然已经走过十余年的发展历程，但在考核监督与问责机制的健全完善方面仍然有不足之处。吴悠（2017）指出河长制在考核主体、标准、指标体系建设等方面十分薄弱，由此导致问责不到位、问责难。而如何对河流治理一把手问责是十分需要良好制度和严谨程序安排的，否则河长制将有名无实。因此，如何对河长进行问责取决于考核谁、考核什么以及考核结果的适用和运用问题。

（3）社会公众参与度低

政府主导的河长制与社会公众的参与广度和深度形成鲜明的强弱对比。王书明（2011）等认为，政府主导河长制具有单极化和唯政府性问题，并未意识到对当地社会的动员，而公众参与是象征性参与和政策制定后的参与。赵娜（2018）在对31个省级政府河长制文件的文本分析后，得出公众参与模式停留在举报、监督和评价阶段，是象征性参与和政策制定后的参与。叶胜岚（2018）、吴大鹏（2018）等人还发现农村居民对河长制的认知情况较差。虽然村委和村民支持率高，但参与率低。鉴于此，郑雅方（2018）指出要明确河长在集聚民心、吸纳民智、动员民力、引入民资等方面的工作内容。

（4）流域性治理合作不足

在河长制施行过程中，一条河流上、中、下游的河长所治理的区域是受限的，上游治理势必会对中下游治理产生直接影响。这往往会导致上游还未做出具体河流治理规划，甚至在面对紧急性突发水环境破坏事件时，耽误河道治理。北京大学法学院温嘉琪（2017）提出了跨几个省域的河流治理如何协调的疑问。余懿臻（2018）等认为这会存在监控和管理漏洞与盲区，造成难以统筹推进河流治理的现象。多名学者也指出，河长制施行中上下游的生态补偿机制的完善需要长期的探索和实践。

4  河长制的改革取向

一种是持审慎质疑态度。例如，沈满洪（2018）认为就中长期而言，河长制是特定历史阶段（水危机特别严峻时期）的产物，随着现代水治理体系和水治理机制的完善，河长制最终将退出历史舞台。而另一类是持乐观积极态度，并提出要构建河长制发展的长效机制。李轶（2017）认为，河长制在过去的发展实践中取得了显著成效，在未来的发展中，需要从法律、政策、管理、技术、信息化和公众参与等方面为河长制长效发展提供保障，形成长效治理机制。李永健（2019）认为，河长制要契合绿色发展的理念，利用利益诱导、多元工具以及协商共治等手段，建构河湖治理长效机制。而无论河长制如何走向，对于其今后一段时间内的发展与完善，很多学者提出了解决的措施和建议。首先，地方政府要制定适应基层实际的法律制度和配套规范细则，以保证“一河一策”有效执行。其次，完善责任追究形式，增强考核结果的激勵性，完善考核监督机制和奖惩制度。第三，要强化河长制施行过程中的信息系统建设和信息公开与共享。最后，要加强资金保障和公众参与，尤其是偏远地区、农村和贫困地区，让公众与社会全面参与河长制运行的各个环节，实现长效治理。

5  河长制研究的发展趋势

近些年国内学者对河长制的研究涵盖了河长制的理论基础、运行机制、作用效果、现实困境和变革取向等方面。整体而言，对河长制的研究主要有三个特点：一是对河长制的理论解释和实践探索已形成了较为系统全面的研究。二是对河长制现实存在的问题剖析已非常到位，不仅对法治、问责、社会参与和流域合作问题进行了分析，更对了河长制可持续发展的方向和改进途径也进行了较多论述。三是对河长制研究向实证主义和精细化定量化发展。研究视域从省级向市级、县级转移过渡，研究河流从主要河流向支流转向，研究方式多以某地某点的河长制实际运行为参照与依据。有关河长制技术完善以及干旱地区、寒地河长制等的精细化研究增多，且定量分析和模板构建逐渐引起重视，基于文献计量、DPSIRM模型、流程再造以及Spring Boot微服务架构等定量研究已不断涌现。

随着生态文明建设和河湖治理的不断深化，对河长制的研究必然会更加全面而科学，以下两个方面的研究应进一步加强。

第一，河长制的比较研究需要更加深入。一方面，河长制研究多以一省一市研究为主，相对孤立而零碎，缺乏地域之间、河流水系之间以及旱涝季节间的联系与异同比较研究，而对“一河一策”在不同地区的发展和实施状况进行对比，也有利于相互借鉴，以取长补短，共同发展。另一方面，对河长制的研究多以我国地方性实践探索为主，对国外类似治理制度和我国古代河流治理的比较研究偏少。尤其是我国治水历史悠久，且河流治理多为官员主要政务之一，对现代河长制的研究有必要借鉴古代治理之经验和成果，这也是提升河湖治理能力和治理水平的一个重要途径。

第二，河长制的社会参与模式需要继续探索。河长制不是政府的单打独斗，但也非强制性、命令式的社会参与，而是要推进主动性参与、多元化治理。虽然“民间河长”已走马上任，但政府如何组织对接，使之发挥实效是关键。让社会参与的模式和途径是什么，采取什么体制、机制和方法使之具体化、可操作化，以达到合理配置和调动资源，实现长效治理的目的。例如，如何让社会资本参与河长制的实施，如何用社会力量监督河长制的运行等，这对河长制的具体落实迫切而必要。

参考文献：

[1]钟洋.浅谈不同视角下的河长制及存在问题[J].陕西水利，2019（4）：1.

[2]任俊霖.基于文献计量可视化图谱分析的河长制研究现状[J]. 长江 科学院院报，2019（1）：140.

[3]刘超.纠缠于理想与现实之间的河长制：制度逻辑与现实困局[J]. 云南大学学报法学版，2012（4）：39.

[4]付莎莎. 河长制：持续创新何以可能[J].中国水利，2019（6）：8.

[5]毕亮亮. 河长制监测督管及考核的研究[J].水利信息化，2017（6）：8.

[6]任敏.“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J].北京行政学院学报，2015（3）：25.