2020后的预算绩效管理改革前瞻

【摘要】财政是国家治理的基础和重要支柱，有效提升公共财政资源的配置和使用效率，全面推进预算绩效管理改革是“后小康时代”中国公共治理结构转型的重要时代命题。“后小康时代”预算绩效管理的主要挑战包括：从“传统绩效预算”走向“新绩效预算”的当代世界预算改革潮流、预算环境差异与财政风险传导中的传统理财经验斟酌取舍、现代财政制度建设与全口径预算绩效管理的现实国情沧桑正道。“后小康时代”的中国预算绩效管理改革，需要构建起覆盖横向（预算绩效管理内外部评价主体）、纵向（基于多级政府理论的财政层级差异和基于“胡焕庸线”的地区间差异）和时间（预算循环周期和中期预算）维度的预算绩效管理三维立体分析框架。

【关键词】“后小康时代”  预算绩效管理  政府预算  现代财政制度

【中图分类号】  F81                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.005

“后小康時代”深化预算绩效管理改革的现实意义

2020年，我国即将全面建成小康社会。在我们迈入新千年第三个十年的门槛之际，“当今世界正处于百年未有之大变局”，习近平总书记的这一重大论断深刻揭示了当今世界新的时代特征。在“后小康时代”中，国家竞争力主要体现为国家治理体系和治理能力的现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱，顺应新时代的发展潮流，有效提升公共财政资源的配置和使用效率，全面推进预算绩效管理改革，已然成为“后小康时代”中国公共治理结构转型的重要时代命题。

公共预算制度并非一成不变，而是一个与特定时空环境相联系的历史现象，需要将其置于全球视野和历史演化中加以考察。回顾一百多年来的全球财政预算变迁历史，大体上呈现这样一种规律：每一次财政金融危机的爆发，都催生了新一轮政府理财方式的变革浪潮。十多年前爆发的全球金融危机，进一步激发了许多国家相继推进预算绩效管理改革的热情，为应对金融危机带来的财政不确定性，各国进一步将风险管理技术引入预算领域。受新冠肺炎疫情冲击，当前的财政收支矛盾愈发凸显，为了有效化解财政压力，拓展财政政策运作空间，提高风险防控能力，防范系统性财政金融风险，切实提升有限财政资源的使用绩效，加快推进预算绩效管理改革已然成为当务之急。

财政是国家治理的基础和重要支柱，党的十九大报告从全局和战略的高度强调加快建立现代财政制度，明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。[1]2014年修正的《中华人民共和国预算法》充分体现了我国未来预算改革的绩效导向，其中的第十二条、三十二条、四十九条、五十七条和七十九条，共5条中6次提到绩效问题。2018年9月颁布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中进一步明确要求，“力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。

政府预算涉及国家运行与政府治理的方方面面，其具体绩效也呈现出多维度、立体化的丰富内涵，不同预算项目的绩效结果，很可能呈现出各种包罗万有的复杂表现形式。无论是预算绩效管理改革，还是政府预算决策，都不是一个单一的过程，也不能通过平面化的简单研究来探讨预算绩效管理的改革路径。在后小康社会中，其总体发展趋势呈现为：构建覆盖横向（预算绩效管理内外部评价主体）、纵向（基于多级政府理论的财政层级差异和基于“胡焕庸线”的地区间差异）和时间（预算循环周期和中期预算）维度的预算绩效管理三维立体分析框架，进而基于大数据、云计算、人工智能等技术变革力量，探求构建新时代中国预算绩效管理新模式的路线图、目标节点、关键到站。这既是预算管理技术改进的内在要求，也是新时代构建同国家治理体系与治理能力现代化相匹配的现代财政制度的必由之路。

“后小康时代”中国预算绩效管理的主要挑战

当代世界的预算改革潮流：从“传统绩效预算”走向“新绩效预算”。绩效预算概念的提出与早期实践始于20世纪50年代，在强调绩效测量的新公共管理运动推动下，影响范围不断扩大，由发达国家拓展至发展中国家，由“控制导向”走向“绩效导向”，形成了较为完善的预算绩效管理体系。

尽管对于政府预算的绩效是否可以通过评价手段来加以相对客观的测度，在预算发展史上也曾存在过某些分歧，作为早期探索与尝试的传统绩效预算（traditional performance budgeting），由于技术手段缺乏、立法机构参与不足等主客观原因，也曾在20世纪50年代一度走向衰落，[2]但随着政府会计和财务报告系统的改进，现代信息与通讯技术在预算和财政系统中的良好应用，新绩效预算（new performance budgeting）自20世纪90年代以来逐渐兴起，日益成为现代预算制度的重要组成部分。然而，在现时的中国预算研究与实践中，往往未能充分注意到这两种绩效预算的差异，甚至将二者混为一谈，以致某些改革举措存在着重蹈传统绩效预算覆辙的风险。

根据绩效预算管理的全球演化路径，绩效预算大体可以分为逐次递进的三种类型，包括仅在预算文件中体现绩效信息的“绩效装饰预算”;在预算编制过程中会考虑绩效信息，但并未将绩效信息与预算决策直接联系起来的“绩效影响预算”;以及依据绩效结果进行预算资金分配的“绩效决定预算”。不过，实现真正意义上的“绩效决定预算”，对于世界各国来说，仍旧是一个挑战。就中国预算绩效管理的现实而言，需要避免陷入过度追求绩效评价外在形式的“绩效装饰预算”误区;就未来改革的近期目标来看，应定位为“绩效影响预算”;就长期而言，则可以探求实现“绩效决定预算”的转换条件与可行路径。

传统理财经验的斟酌取舍：预算环境差异与财政风险传导。目前的预算绩效管理研究与实践中，借鉴了许多国际组织推荐的绩效评价经验，但国外的概念、模型与方法是否真正适用于现时的中国，则需要作进一步的辩证思考。预算绩效管理不只是评价的方法和工具，其中还包含着源自文化观念的价值判断。我国传统上作为单一制大国财政的特点，在事权与支出责任划分、财政风险的纵向传导机制等问题上，具有较大的特殊性。我国的央地财政关系，更加接近于公司治理结构中的“总分公司”构架，相关财政风险在组织内部的纵向传递与横向扩散效应，均相对显著且迅速，政府间财政风险的阻断相对困难，财政安全的整体联动性较强。而联邦制条件下的中央与地方财政关系，更加接近于“母子公司”构架，上下级政府之间彼此相对独立，地方财政风险在组织内部的纵向阻断，在技术上相对易于实现。[3]

回顾一百多年的全球预算变迁历史，可以发现，公共政策的稳定性会被突然发生的变化打破（如石油危机、金融危机、突发公共卫生事件等），由此导致渐进变化的均衡局面会因政策领域的大变化而产生骤变，并引发大规模的预算调整。每一次财政金融危机的爆发，都催生了新一轮政府理财方式的变革浪潮。例如，为应对2008年爆发的金融危机，许多国家相继调整了财政政策，并由此激发了推进预算绩效管理的改革热情。由于经济新常态、新冠肺炎疫情冲击、日益扩大的减税降费规模等方面的压力不断增加，需要过“紧日子”的精打细算的政府理财方式日益受到重视，这就需要不断推进预算绩效管理，切实提高财政资金的有效使用，提高风险防控能力，这是新时代中国预算绩效管理改革需要明确回应的问题。

中国现实国情的沧桑正道：现代财政制度建设与全口径预算绩效管理。2018年9月颁布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》强调，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。因此，需要从全面实施预算绩效管理的实施范围和制度约束两个线索出发，一方面，基于全口径预算的绩效管理全覆盖，不仅需要重点关注一般公共预算资金的绩效，还要将包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“非一般公共预算”，同样纳入预算绩效管理的视野;另一方面，从现代财政制度的演化历程出发，分析现代财政制度与预算绩效管理之间的相互制约关系，从而构建国家治理现代化——现代财政制度建设——预算绩效管理改革这样一条逻辑分析线索。

针对四本预算重中之重的一般公共预算，可以依据预算功能分类的差异，重点辨析不同类型公共收支的共性绩效特征与功能上的个性绩效差异，分别探求相应的绩效目标体系、绩效标准尺度、评价方法、指标框架构建与应用、指标权重设置、绩效结果应用等一系列核心技术命题。而对于国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算，则应通过借鉴企业会计和政府基金会计等分析工具来通盘考虑。国有资本经营预算在实际操作层面上，可以考虑采用企业会计核算系统来进行相应的考核管理。而政府性基金预算和社会保险基金预算则可以考虑运用基金会计（fund accounting）进行绩效测评，借鉴国际上有关政府基金会计的经验，以政府性基金和社会保险基金为报告主体，对其单独编制基金财务报告，从而对报告主体的财务受托责任履行情况进行评价。针对国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算，可以探索建立起一套类似于杜邦财务分析体系（DuPont Analysis Model）的评价体系，从而实现预算绩效管理的全覆盖。

“后小康时代”预算绩效管理的三维立体框架——基于横向、纵向和时间维度

无论是从预算绩效管理的主体选择、不同层级和区域比较、动态预算循环周期构建来看，还是从预算绩效整体体系架构来看，对于预算绩效管理改革的研究而言，都应是立体而充实的。“后小康时代”的中国预算绩效管理改革，需要构建起覆盖横向、纵向和时间维度的三维立体分析框架，这对于预算绩效管理改革实践的落地应用，具有很强的指导意义。

预算绩效管理的横向维度展开——基于内外部评价主体。综观全球预算绩效管理的最新改革实践，日益呈现考评主体多元化的趋势，总体可分为内部（财政预算部门、财政业务部门、预算资金使用部门）和外部（立法监督机构、审计监督机构和社会监督主体）两大考评主体。但这并不意味着各个主体间是孤立的，目前各自为政的预算绩效管理模式，不仅割裂了各主体间的相互联系，还增大了绩效管理的交易成本。基于内外部考评主体在信息获取、独立性等方面存在的结构性差异，以及各主体间不同的利益诉求与评价动机（决策、控制、管理、监督动机），各相关主体在评价对象与评价侧重点的选择上也有所不同。比如，财政预算部门倾向于进行绩效事前规划与事后评价，旨在从源头上优化预算资金的配置效率，并掌控本年度预算执行的绩效结果信息，作为未来年度的预算决策参考;各预算资金使用部门倾向于进行事中监控与事后评价，以求及时纠正执行偏差并获取较高绩效成就;而立法审计主体倾向于进行事前和事后监控，旨在检验预算绩效的经济性与效率性，强化绩效管理的监督问责。故需要整合各类主体，实现多主体间的有序分工与高效協作。

在内部评价主体方面，可以循着财政预算管理部门、财政业务管理部门和各预算资金使用部门三个层面，分别按照宏观、中观和微观的逻辑展开。在宏观层面，主要探求政府财政预算管理部门（就中央财政而言，对应于财政部预算司）如何设置合理科学的预算绩效管理机制和目标，主要技术支撑为逻辑模型和目标基础预算。在中观层面，主要探求建立财政各业务管理部门（就中央财政而言，对应于财政部各支出业务司，如科教和文化司、行政政法司、社会保障司等）对于各资金使用部门（就中央财政而言，对应于科技部、教育部等各部委）的内部控制和成本控制体系，主要技术支撑为作业成本法和平衡计分卡。在微观层面，主要探求制定针对不同预算资金使用部门的标杆管理标准，并相对准确地刻画预算目标达成的运行成本，主要技术支撑为标杆管理方法、政府成本会计、政府管理会计。

在外部评估主体方面，主要循着立法监督机构、审计监督机构和社会监督主体三个层面加以逻辑展开。在立法监督机构层面，主要考察建立在政府會计和政府财务报告系统上的预算绩效监督管理模式，主要技术支撑为政府财务会计与政府财务报告系统。在审计监督机构层面，主要考察绩效审计在预算绩效管理中的应用，主要技术支撑为大数据审计以及绩效评价与绩效审计的一体化改革。在社会监督主体层面，主要考察第三方评价的方法、效果、成本控制以及听证、对话等公众参与预算绩效管理的途径，主要技术支撑为公众满意度调查、参与式预算管理方式等。

此外，在预算绩效管理过程中，各评价主体和评价客体并非简单地作为绩效评价的受动者，其对于绩效评价的行为选择与心理反应机制，也将成为预算绩效的主动影响因素。与个体决策不同，各利益群体受到集体行动中群体心理因素的影响，会出现各种决策行为偏差（decision and behavior biases）。由于模仿和传染机制的作用，这种心理与行为偏差在个体和群体之间会出现较大差异。[4]因此，需要以预算绩效管理中各利益主体所呈现的集体行动逻辑，作为问题分析的出发点，运用行为经济学、实验经济学等心理学分析方法和实验技术，从政府预算各利益主体的群体行为特征出发，尝试构建预算决策与绩效管理的“群体行为分层控制结构”。另外，还应重点考察不同预算绩效管理模式对于利益主体行为结构关键节点的影响与反馈机制，进而通过不同层级的利益群体对于预算制度约束的“理性”和“非理性”心理实验反应，分析如何通过利益主体间激励兼容和彼此制衡的机制设计，探求不同层级的利益群体在预算绩效问题上，从“非合作”走向“合作”的现实约束条件。

依据各类主体的诉求及相对优势（如信息优势、独立性优势、技术优势），将不同测量难度的绩效评价任务分配于各相关主体，使其重点关注某一层面的预算绩效管理，并促成内部预算绩效评价与外部绩效审计的有效衔接，实现信息共享，则可有效降低预算绩效管理过程中的交易成本，切实解决内外部绩效评价“两张皮”的现实问题。

预算绩效管理的纵向维度展开——基于多级政府理论的财政层级差异和基于“胡焕庸线”的地区间差异。根据2018年9月颁布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）的要求，需要“将各级政府收支预算全面纳入绩效管理”。2018年11月，财政部《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预[2018]167号）进一步明确，到2020年底中央部门和省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，到2022年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。因此，对于不同财政层级与不同地区，如何既要保证将预算绩效管理落到实处，又要充分考虑本地区的实际情况，是“后小康时代”预算绩效管理改革中必须破解的一个重要命题。

就财政层级而言，需要从中央（省级）财政和基层财政两个维度来加以分析。不同层级的政府承担不同的职能，一般而言，在西方单一制国家，政府纵向间职责配置基本上是异构的。[5]针对我国单一制大国财政的特点，基于事权和财权相匹配原则，高层级政府（中央和省级）与基层政府（市、县）在预算资金体量、支出政策可控程度、项目数量、人力资源储备等方面，均存在较大差异。以河南省财政厅和洛阳市财政局的人力资源储备对比分析为例，河南省财政厅共有13位部门领导，其中2位取得博士学位，8位取得硕士学位，3位为本科学历，[6]而洛阳市财政局有12位部门领导，其中1位取得博士学位，3位取得硕士学位，6位为本科学历，2位为大专学历。[7]故而省级财政部门较之市级，在人力资源储备方面是存在较大差异的，更遑论与县级财政之间的差异。若是对预算资金体量大、项目数量多、人力资源储备较好的高层级政府，同财政资金体量小、项目数量少、人力资源储备略逊一筹的基层政府，均实施同一规程的预算绩效管理体系，对高达数十亿元的项目和仅有几百万元的项目均采用基本雷同的评价方式，这既难以对重点项目的绩效进行深入剖析，又存在宝贵评价资源浪费的问题。预算绩效管理本身也存在成本与绩效问题，若是采取“眉毛胡子一把抓”的做法，则会本末倒置，使得绩效评价与预算绩效管理缺乏效率。考虑到中央（省级）财政和基层财政在事权与支出责任划分、预算资金规模、公共支出政策可控程度、人力资源储备等方面的差异，可以区分为高层级政府的综合性绩效管理和基层政府的简洁式绩效管理。基层政府实施预算绩效管理的制度规定、框架构建等与高层级政府保持一致，但其管理流程和绩效评价体系可适当简化。针对基层政府的绩效评价体系，可以借鉴重点税源管理的方式，以“双重二八率”为抓手，[8]将80%以上的评价对象，归入简洁性绩效评价的类型;对于简洁性评价的指标设计，可以考虑在全面性评价的指标数量基础上，仅保留20%的关键绩效指标（KPI）。在全方位的预算绩效管理格局中，尤其是对于简洁性绩效评价而言，基于大数据和人工智能分析的技术创新驱动，有效降低预算绩效评价成本的同时，进一步提升预算绩效测度结果的精准度和客观性，从而构建适用于基层财政的简洁性绩效评价模式和适用于较高层级财政的综合性绩效评价模式。

中国地理学家胡焕庸于1935年提出了“黑河（瑷珲）—腾冲线”，即“胡焕庸线”，揭示了“半壁压强式”的人口分布规律，该线东南半壁36%的土地供养了全国96%的人口，西北半壁64%的土地仅供养4%的人口。[9]根据2000年的人口普查结果，“胡焕庸线”两侧的人口分布比例，与近70年前相比相差不到2%，而中科院国情小组分析得出，“胡焕庸线”东南侧以占全国43.18%的国土面积，集聚了全国93.77%的人口和95.70%的GDP。根据笔者对于各地预算绩效管理推进状况的长期追踪，也大体符合“胡焕庸线”的分布规律，但很可能“胡焕庸线”已然出现了以重庆市为轴点的大约顺时针15度的偏转。总体来说，在“胡焕庸线”东南侧的经济发达地区预算绩效管理改革的推进较快（如上海市、广东省、浙江省、江苏省等），而西北侧地区则进展较缓。基于经济发展水平、政策支持力度、绩效理念贯彻程度不同，相应地区的预算绩效管理实施模式也存在较大的差异。就预算绩效管理的地区间差异而言，则可以“胡焕庸线”为界，分别对其东南侧和西北侧典型地区的预算绩效管理实践进行类型学区分，重点比较不同区域在预算绩效管理诉求、亟需解决的迫切性问题、人才储备、预算治理结构转型的发展阶段和技术支撑等方面的差异，探求更具契合性与地方创新性的预算绩效管理模式。

预算绩效管理的时间维度展开——基于预算周期的全过程分析与从年度到中期的拓展。无论是预算绩效管理，还是预算决策过程，在现实中都不是相对静止的，而是一个在动态预算循环中不断变化调整的过程。由于预算绩效的衡量与如何反映在年度预算中往往难以实现，预算绩效通常要在中期尺度上才能体现，故“后小康时代”的中国预算绩效管理改革，同时蕴含了构建中期财政规划及其与预算绩效管理之衔接机制的双重任务，以实现预算绩效管理由“年度”向“中期”的拓展。通常意义上，中期财政规划是整个政府战略性的政策和支出框架，能够帮助并要求决策者保持总体承受能力和国家政策优先次序的平衡。也就是说，中期财政规划为预算绩效的评判提供了标准和范本。然而，当前我国尚未建立起全面规范的中期财政规划，这就导致了政策、计划的制定和预算绩效考评的脱节。

考虑到政府公共支出政策的前瞻性和长期性，其绩效结果往往难以在一个年度中体现，因此，可以考虑将预算绩效管理的周期由年度拓展至中期，并尝试以绩效目标管理作为纽带，构建“绩效评价结果分析与应用——预算资金安排的优先性排序——预算绩效目标与指标——对比目标并展开评价——评价结果”的中期预算循环机制。

从预算管理流程来看，如果将预算视为一种合约结构的话（在很多情况下，这类似于一个不完全信息的“隐性合同”），不同组织在实施预算合约时，采取的机会主义行为策略往往不同，其中时间跨度是一个影响较大的因素。预算通常是针对某一个年度制定的，而财政约束通常以年度目标来表示。不过，一年期的约束条件可能会诱使资金使用部门忽视长期成本，而盲目追求短期绩效。因此，预算绩效管理需要跳出年度约束的禁锢，延伸至3～5年的中期时间尺度，以使决策者在考虑当期绩效的同时，评估其在中期时间跨度的影响。

导致宏观、战略以及操作等不同层次的预算决策不理想的重要因素，可能就是未能将政策、计划制定和预算编制整合起来。一般情况下，预算编制是年度范畴的概念，而政策和计划制定是中期范畴的概念，二者之间的脱节很容易出现年度绩效表现颇佳而政策和计划却未完成的悖论。因此，如何连接预算绩效管理和中期财政规划（中期预算）变得尤为重要，其中完善中期绩效目标是一条有效途径。2015年，国务院颁布了《关于实行中期财政规划管理的意见》，要求中期财政规划按照三年滚动的方式编制，并具体规定“梳理规划期内重大改革、支出政策和支出项目，明确政策目标，列出分年度工作任务和时间节点”，这便为绩效目标的设定提供了依据，也为绩效评价提供了标准。

因此，需要将绩效目标体系作为年度预算绩效和中期财政规划的衔接机制，即依据中期财政规划中的政策、计划和项目的优先性排序，制定绩效目标，再逐级分解细化至各预算编制部门，为年度预算绩效情况的刻画提供标准。如此，便可实现年度和中期预算绩效管理的同时推进。值得注意的是，以往年度的绩效信息也可以为中期财政规划中政策、计划和项目的优先性排序提供参考。因此，预算绩效管理在中期范畴的拓展，可以形成“之前年度绩效情况——优先性排序——预算绩效目标——绩效情况”的闭环，从而有效推进预算与绩效一体化的改革进程。

在全过程预算绩效管理方面，可以运用实时预算模型的动态预算监控理念，结合预算编制、执行与决算的全周期管理方式，从中期预算的时间维度上加以延伸，探求实现全过程预算绩效管理和中期绩效预算管理的路径选择。预算过程中每一阶段的管理侧重点都不尽相同，譬如，预算编制阶段侧重支出的合理性，预算执行阶段侧重支出的合法性，而预算监督阶段则侧重支出的效果性。因此，需要结合每一预算阶段的管理特征、主体和需求，制定个性化的绩效管理模式，以提高预算绩效管理的切合度，将评价结果融入预算决策的过程，尝试构建绩效评价结果运用（預算决策）——长效动态预算监控机制（预算执行）——多种评价方式相融合（预算监督与绩效审计）的全过程预算绩效管理模式。

（本文系国家社会科学基金重大项目“新时代中国预算绩效管理改革研究”的阶段性研究成果，项目批准号：19ZDA071）

注释

[1]马蔡琛：《构建中的全面预算绩效管理体系》，《中国财政》，2019年第10期。

[2]马蔡琛、朱旭阳：《从传统绩效预算走向新绩效预算的路径选择》，《经济与管理研究》，2019年第1期。

[3]马蔡琛：《公共财政安全预警机制的波段框架设计》，《经济纵横》，2012年第11期。

[4]马蔡琛、赵灿：《公共预算遵从的行为经济学分析——基于前景理论的考察》，《河北学刊》，2013年第4期。

[5]任博、孙涛：《异责与共治：大城市政府职责纵向解构研究》，《内蒙古社会科学》，2017年第5期。

[6]河南省财政厅领导介绍，http：//czt.henan.gov.cn/2017/08-11/1052320.html，最后浏览日期：2020年5月1日。

[7]洛阳市财政局领导信息，http：//www.lyczj.gov.cn/template/viewList？catalogId=de072734486e41109e48c721a4e23fe3&id=s_54775cea988847108ce02cc6dc3ef4d0，最后浏览日期：2020年5月1日。

[8]马蔡琛：《财政支出绩效评价方兴未艾》，《中国财政》，2017年第17期。

[9]洪崎等：《战略与路径：迈向2049的中国》，北京：经济管理出版社，2018年，第29～30页。

责 编/郭 丹