发达国家银行不良贷款处置的经验借鉴

雷源平

摘要：受疫情冲击影响，我国银行业资产质量进一步承压，不良贷款有所上升。2020年一季度，我国整个银行业不良贷款率为2.04%，比年初上升了0.06个百分点。欧美等发达国家高度关注不良贷款增长，在银行不良贷款处置方面积累了一定经验：一是通过配套法律改革，增加了不良贷款处置及企业破产等规定;二是加大对不良贷款援助与担保的财政支持力度;三是形成了完善的不良贷款市场;四是通过不良资产证券化、债转股等多元处置手段;四是借助货币政策进一步支持银行流动性。

关键词：发达国家 不良贷款 处置 经验借鉴

一、欧美不良贷款处置经验

（一）进行配套法律改革

一是增加银行不良贷款处置规定。1989年，美国颁布《金融机构改革、复兴与实施法案》，在撤销联邦储贷保险公司的同时，设立三个新的机构：储贷机构保险基金，负责处理储贷保险公司遗留的资产和负债;储蓄机构监管局，负责储贷机构的注册登记;重组托管公司，负责管理和销售破产金融机构的资产。2016年9月，欧洲央行发布《银行不良贷款的指引草案》，明确具有高额不良贷款的银行如何根据实际情况制定处置时限、方案选择等战略目标，并就贷款逾期、不良贷款的认定和处理、不动产抵押品价值确定等事项进行了详细规定。二是完善企业破产法律框架。美国现行1978年破产法规定，由破产财产托管人“清理”（拍卖）申请破产公司的资产，所得现金用来依照顺序分配给公司各级债务人及股东。申请重整的公司仍可照常运营，但公司所有重大经营决策必须得到一个破产法庭的批准，公司还必须向证券交易委员会提交报告。2016年11月，欧盟发布《关于预防性重构框架、提高重构破产和清算程序效率的措施及修改指令的建议》。该建议明确了从法律角度认定预防性重组框架的核心要素，以及降低企业债务清算的限定条件。同时强调单一市场策略，消除成员国企业重组和破产制度上存在的差异。三是强化金融监管。2010年7月，美国《多德-弗兰克法案》正式生效。该法案规定由联邦存款保险公司主导对陷入困境的系统性金融公司进行有序清算。采用“沃克尔规则”，限制大金融机构的投机性交易，加强对金融衍生品的监管。2012年9月12日，欧盟委员会就建立欧元区银行业单一监管机制（SSM）提出具体建议，要求以欧洲央行为核心对欧元区银行业实施统一监管。同时《银行不良贷款的指引草案》还建议银行建立专门的不良贷款工作机构，与授信部门功能进行分割。

（二）加大财政支持力度

一是针对银行不良资产提供援助。2008年10月3日，美国国会审议通过了《2008年经济紧急稳定法案》，其核心内容为“问题资产救助方案”，授予财政部 7000 亿美元资金用于担保和购买问题资产，主要救助具有系统重要性的金融机构。2013年6月，欧盟各国就受困银行重组及清算规定达成协议，明确在投资者承担损失后，成员国政府将能够动用国家清算基金来弥补部分损失。二是为银行资产提供担保。2009年，美国公布了资产担保计划（AGP），为特定金融机构所持有的特定资产进行担保，以维护投资人信心。金融危機中，花旗集团接受了AGP提供的3010亿美元的救助。英国也在2009年初出台了资产保护计划，政府向参与银行收取保险费用并提供相应的担保，当参与银行出现资产损失，并超过“首笔损失”数额时，英国财政部将提供保护，使参与银行的最终损失控制在一定范围以内。三是成立专门处置机构。储贷危机期间，美国政府成立债权重组托管公司（RTC），其主要职责是在破产储贷协会的资产处置中获得最大净值回报，降低持有成本，减少对房地产和金融市场的冲击。2008年金融危机后，英国建立了“坏账银行”，即英国资产处理公司（UKAR），专职负责处理银行业的不良贷款。

（三）发展不良贷款处置市场

为解决储贷危机，美国RTC专设了一个用于不良资产交易的市场，根据资产规模、地理分布、期限等特征，对资产进行分类，并利用招标、拍卖等手段处置不良贷款。2008年金融危机后，美国实行公私合营投资计划，成立公私合营基金清理不良资产。目的在于推动市场私人资金开展多方联合收购，利用市场力量对金融系统的大规模坏账进行剥离。大多数欧盟国家允许第三方银行（包括国外银行）以及机构投资者购买当地银行的不良贷款，欧洲信贷资产流转市场中存在大量专门从事不良资产处置的机构，主要的买家包括投机基金、对冲基金、私人股本公司以及投行的分支部门等。

（四）多元化处置手段

一是推进资产证券化。20世纪90年代初，美国首次开始尝试不良资产证券化，RTC将特征相似、能产生预期现金流收入的资产组合在一起，在此基础上发行附带息票的市场化证券。同时根据资产集合的一定比例，设置特别的储备基金，用于保护证券持有者免受因底层贷款违约而造成的损失。欧洲发展出了具有欧洲特色的中小企业贷款资产证券化产品（以中小企业贷款为基础资产，并以其产生的现金流为支撑）和整体企业资产证券化产品（企业某项业务产生的未来现金流为支撑）。欧洲监管当局采取了一系列措施来完善资产证券化的监管体系，包括强制发起机构进行风险自留，自留比例不低于5%。二是推行债转股。美国实行政府主导型债转股，企业贷款由商业银行转移至第三方机构，由第三方机构持股，不良资产在剥离上带有较强的政策性。金融危机期间，作为问题资产救助计划的重要组成部分，美国财政部联手国外政府和私营机构向通用汽车、克莱斯勒和联合金融（原通用汽车金融服务公司）分别提供了约510亿、125亿和172亿美元的资金支持，推动三家公司实施可行性重组，避免银行与企业债权债务关系进一步恶化。

（五）运用货币政策支持银行流动性

为减少商业银行不良贷款，从1989年年中开始，美联储开始实施低名义利率的政策（实际利率更降低到了接近于零的水平），以补贴利率为手段提高银行流动性，增加银行贷款准备金从而化解已形成的不良资产。自2007年8月起，美联储开始连续降息，隔夜拆借利率从 5.25% 快速降低到0%～0.25%之间，减轻了贷款人的还款压力。2009年初，英国央行筹集500亿英镑购买问题银行的不良资产，通过发行国债向信用级别较高的银行进行融资。另外，英国央行还将延长其贴现窗口借贷计划，以扩大向金融系统注资的规模。

二、我国不良资产处置存在的问题

（一）制度规范和监管协调有待改善

一是监管法律制度不完善。中国不良资产处置的法律法规对债权人的权益保护力度较弱。如未出台完整的法律制度对企业的恶意破产和逃废债行为进行严厉制裁，直接影响到不良资产的清收和转让。二是多头监管模式导致不良资产处置的监管效率较低。如债权人可以在法院、征信系统查询到债务人和企业的资产和负债，但是债务人和企业的民间借贷情况依然存在空白。

（二）不良资产处置的市场交易主体数量和类型尚存不足

一是不良资产的处置主要依靠全国性的四家资产管理公司和新成立的地方资产管理公司，对于规模持续膨胀的不良资产而言，消化能力较为有限，而且缺乏必要的竞争。二是在不良资产的处置过程中，产业基金、实业集团以及信托公司等风险偏好和交易特征不同的市场主体的参与度不高，市场交易自由度较低。

（三）不良资产证券化市场培育不成熟

一是不良资产证券化市场仍处于试点时期，发展时间短，在评级机制、流程设计等方面与成熟市场仍有较大差距。二是缺少标准化的信息披露机制。买卖双方在信息披露上不对称、不透明，不利于扩大不良资产证券产品市场规模。

三、相關启示

一是完善政策法规，加强政策协调。完善有关债权保护的法律规定，健全信用调查和评价体系，建议联合财政、银保监、金融机构等加强不良贷款处置协调。二是建立完善的不良贷款市场。大力发展完善不良贷款一级、二级市场，培育法律、会计、评级机构等专业服务群体。三是加快推进不良资产证券化。为银行不良资产出表创造渠道，规范信息披露流程，有效提升不良资产处置效率和管理水平。

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作者单位：中国人民银行郴州市中心支行