乡村治理如何实现有效治理

文涛

乡村治理呈现强化过程管理

《检察风云》：2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。据您调查研究，乡村治理的核心问题是什么？

田先红：我认为，乡村治理的核心问题是如何实现有效治理。党的十九大提出的乡村振兴战略二十字方针中，就包含了“有效治理”。国家、政府做的各项工作，无论是政策改革也好，公共服务也好，制度建设也好，最终都是要回应农民的诉求，解决农村的实际问题，实现乡村的善治。

我们总的感觉是，这些年来，乡村基层治理越来越规范化，各项制度建设越来越健全。上级也强化了对乡村基层干部的监督，监督下乡越来越明显。我们发现，在当前的乡村治理中，上级越来越注重过程管理，乡村治理呈现出结果管理弱化而过程管理强化的趋势。我之前写了一篇论文专门论述县乡基层从结果管理到过程管理演变的机制及其影响。在多年前，我们是强调结果管理，上级要求乡村基层干部完成任务越多、越快越好，至于基层干部怎么样完成的，上级不会管那么多，只要没有明显违法违规或者导致重大不稳定事件就行。但是近年来，上级越来越注重过程管理，要求乡村干部的行政行为注重规范化，要完全符合法律、制度、程序的规定，不能有任何偏差，否则就会被问责。

从乡村治理现代化的角度来看，这当然是好事。它有利于规范干部行为，降低贪污腐败发生率，还可以逐渐在乡村社会建立起现代公共规则。但是，过于强调过程管理，也可能会大大压缩基层干部的自主行政空间，减少他们的自由裁量权。在乡村社会，很多治理事务都有很强的非规则性，完全按照上级政策安排和法律制度规范，有时无法跟乡村社会实际相结合从而达到预期治理效果，反而可能带来新的问题。

所以，在当前乡村治理中，如何切实加强权力监督和廉政建设，根治小微权力腐败，同时又赋予乡村干部一定的权力、资源，充分信任他们，让他们能够基本达到权责匹配的状态，具有干事创业的动力和活力，这仍然是一个需要认真思考的问题。

“没有调查就没有发言权”

《检察风云》：在您的多次乡村调研中，感受最深的是什么？

田先红：我所在的研究团队是从事乡村治理研究的。田野调查是我们的一大特色。对我们团队的同仁而言，除了读书、写论文等事务之外，最重要的工作估计就是下乡了。大概估算了一下，从我读研究生开始到现在，在城乡基层社会调研的天数应该在1200天以上。我调研的足迹遍布鄂、豫、皖、川、渝、湘、赣、粤、浙等近20个省份。调研地点大部分在农村，也有少量的在城市基层社区。比如，2018年，我曾经带队在重庆市下面某街道和社区开展调研。其中在湖北调研的时间和地点都最多。这当然跟我上大学以后一直在湖北武汉求学有关。

在近15年的田野调查中，我感受最深的就是中国农村区域差异极大。华南、华北、华中、西南、东北、西北等不同区域的文化传统、社会结构都有很大差异。沿海地区与内陆地区的经济水平、治理样态等方面也有很大不同。巨大的区域差异为我们开展田野调查研究提供了丰富的资源和认识空间，但也带来了巨大的挑战。如何认识和理解中国，并在此基础上提炼出具有较强竞争力和话语权的学术概念，是摆在中国社会科学研究者面前的重要任务。从老一辈学者费孝通至今，无数学人都在为此而努力。著名政治学者徐勇教授曾说过：“没有调查就没有发言权，没有概念就没有话语权。”我深以为然。我们研究团队在全国各大区域开展田野调查，并进行深度研究，提出了一系列具有重要价值的学术概念。当然，未来还有很长的路要走。

《检察风云》：您认为，就基本结构而言，目前乡村社会還是否如费孝通先生所言的乡土社会？

田先红：费老在《乡土中国》一书中曾论述了中国传统乡村社会的诸多特质，比如无讼、熟悉亲密、差序格局、长老统治、礼治秩序等等。费老对中国传统乡村社会特质的概括、提炼是相当准确的。不过，在经过了长期的革命和现代化之后，当前中国农村社会已经发生了巨变。市场化、人口流动给乡村社会带来了巨大的冲击。整体而言，乡村社会人际关系理性化的趋势越来越明显。

当然，因为不同地区的文化传统、社会结构稳定性存在差异，遭受现代化、人口流动的冲击程度也不一样，所以农村社会传统和结构的样态也存在较大的区域差异。比如，在南方宗族型地区农村，总体而言，村庄的团结度还较高，村庄社会规范还能具有一定约束力。在这些地方，仍然存在费老所言的乡土社会的特质。但是，在中部地区，村庄社会结构原本就比较松散，属于家户型村落或原子化村庄，在遭受现代化、人口流动侵蚀之后更容易走向解体。所以，对于这个问题其实不太好下一个绝对的判断。而且，现代性与传统之间是否必然是一种线性替代关系，学界也还存有争议。

《检察风云》：目前现代公共规则在乡村依然缺乏有力支撑，这是为什么？

田先红：这说明乡村基层社会仍然具有一定的传统性。乡村的很多事情是高度复杂的、非规则化的，没有办法通过现代公共规则来全部解决。比如，一些矛盾纠纷，如果是派出所警察、法院法官等国家力量出面，不一定能够解决，但是如果是村组干部或者村里的年长者出面，很可能很快就搞定了。这就是人情、面子、关系在乡村治理中的重要性。

在农村，人情、面子、关系还很重要，说明村庄社会仍然具有一定的价值生产能力，对村民的行为仍然具有一定的约束力。随着村民文化水平、法律规则意识的提高，现代公共规则也可能逐渐地在乡村社会治理中占据越来越重要的地位。

在近15年的田野调查中，我感受最深的就是中国农村区域差异极大。不同区域的文化传统、社会结构都有很大差异。沿海地区与内陆地区的经济水平、治理样态等方面也有很大不同。巨大的区域差异为我们开展田野调查研究提供了丰富的资源和认识空间，但也带来了巨大的挑战。

当务之急是优化乡村治理结构

《检察风云》：目前国家正在实施乡村振兴战略，在您看来，乡村要振兴当务之急是做什么？

田先红：我认为，乡村振兴战略的当务之急是要优化乡村治理结构，其中最主要的是赋予县、乡、村一定的自主权，使其能够在属地范围内更好地进行乡村振兴的统筹规划，使上级政策能够更好地契合县域社会的实际，再造县域治理的自主性。

《检察风云》：2019年是基层减负年，整治形式主义取得了一些成效。今年，中共中央办公厅发出《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，措施很严厉，可见中央对形式主义的清醒认识。您认为，形式主义屡禁不止，原因是什么？解决形式主义，还应该从哪些方面入手？

田先红：当前，基层治理中的形式主义问题成为一个“痼疾”。从表面上看，它跟干部作风和素质有关，但实际上有其深刻的结构性根源。上级越来越强调基层行政规范化，凡事都要拍照留痕，都要存档备查。上级对各类事务都要督查、检查，一旦查出不规范的地方，就要问责。久而久之，一些基层干部便沉溺于文牍工作，凡事都先想想，怎么应付上级督查检查，而不是真正解决基层的问题。

缓解基层形式主义的问题，治本之策可能还是需要调整上下级之间的权责结构，避免上级“权力超载”而导致基层“责任超载”的局面，使基层权责尽可能地相对均衡。同时，要减轻基层的治理事务压力，真正给基层松绑解压，赋予其一定的自主行政空间。此外，还要加强地方政府各部门间的协同联动，避免“政出多门”而频繁打扰基层。

编辑：薛华  icexue0321@163.com