对我国监狱国际合作现状的再观察*——兼议“一带一路”中合作实体、人才及风险评估

汪 益 张正友 陈世定

(1.四川省监狱管理局研究中心，四川 成都 610021；2.四川省金堂监狱，四川 成都 610010；3.四川省雷马屏监狱，四川 峨眉山 614200；4.中国人民大学 犯罪与监狱学研究所，北京 100872)

20世纪后期以来，随着同西方国家间交往的不断增多，西方监狱管理制度及理念也在我国得以局部推行。与此同时，部分西方国家却不时以我国监狱管理不符国际人权要求为由，罔顾事实地对我国司法行政体系横加指责，其实质是以此为借口扩大其制度影响力。我国若能在同西方国家保持既有合作关系的基础上，逐步建立起适合新时代中国及大多数“一带一路”沿线国家的监狱合作新模式，则必将在监狱国际合作中展现出中国特色社会主义的制度优势和“一带一路”倡议的合作向心力，有利于推动监狱国际合作的多元化发展进程。

一、我国监狱国际合作的大致历史脉络

“改革开放后，我国的监狱建设，借鉴学习美欧的体制到方式方法，对于推动现代监狱制度的建立，发挥了积极作用。”[1]具体来看，主要体现在合作理念、合作方式及合作内容三大方面。

(一)合作理念：从保守到开放

改革开放前，我国监狱制度沿用苏联模式长达二十余年。其间，我国监狱呈全方位封闭状态，不但在生产生活方面高度“自给自足”，也几乎没有开展对外合作。

1980年，我国代表团出席了在委内瑞拉举行的第六届“联合国预防犯罪与罪犯待遇大会”。以此为开端，1989年我国再次派员参加了“亚太矫正管理者会议”(APCCA)。2000年，司法部所属中国监狱学会正式加入“国际矫正与监狱协会”(ICPA)，同时，我国还提议并参与起草了多项国际公约及议案，1984年联合国在北京召开的“青少年犯罪与司法专题专家会议”就通过了我国参与制定的《联合国少年司法最低限度标准规则》(“北京规则”)。此外，自2009年开始，我国司法部同红十字国际委员会每年均会联合举办“监狱卫生与疾病防治国际研讨会”。

改革开放后，通过参与及主办一系列涉及监狱管理的国际会议，我国监狱管理者的视野得到了空前拓展，逐步摆脱了此前长期的自我封闭状态。随着交流频次的增加，我国在监狱国际合作中也将中国经验、中国文化和中国思维主动融入监狱管理的全球化视野之中，并得到了合作方的广泛认可。

(二)合作方式：从形式到实质

改革开放后至20世纪90年代前半期，我国监狱的对外合作主要以参与及主办国际会议为主，进入20世纪90年代后半期以来，我国监狱的对外合作开始真正步入实质性阶段。在合作过程中，有三项合作项目较为典型：

“中芬司法部合作项目”：1995年，我国同芬兰签署了《中芬司法部交流与合作谅解备忘录》，目前已更新至2020年。作为项目延伸，两国还举办了“中芬罪犯矫正与康复国际研讨会”等一系列大型会议。中芬司法机构间的持续交流，使“双边监狱合作得以提高到一个全新的历史水准，为推进我国现代化监狱建设发挥了积极贡献”[2]。

“中英监狱管理项目”：2005年，中国司法部与英国驻华大使馆签署了“中英监狱管理项目合作意向协议”。依托该项目，“中方先后组织全国近28个省(区、市)100多名高级监狱管理人员和技术人员赴英考察，累计参观英方监狱40余所”[3]。中英两国专家的广泛交流，对增进中英两国在监狱管理领域的了解和互助起到了积极作用。

“中俄司法部合作计划”：2012年，中俄两国在北京签署了《中华人民共和国司法部与俄罗斯联邦司法部合作执行计划》，目前已更新至2019年。该合作计划旨在加快中俄双方在法治宣传、法律援助及监狱管理、社区矫正等领域的合作步伐，确保中俄战略协作伙伴关系在司法行政领域持续发展。

以此三项合作项目为契机，我国在罪犯心理矫治、权利保障、行刑个别化等领域进行了一系列实质性探索。如：2012年《监狱法》修订后就有两处变化可能与之相关：一是首次将社区矫正制度纳入其中，建立起非监禁刑制度；二是扩大暂于监外执行的范围并压缩看守所执行有期徒刑的期限。可以说，通过此类合作项目，我国在治监理念发生变化的同时，也摆脱了此前以“会议”为主进行合作的“形式”束缚，成果开始逐步应用于监狱管理实践。

(三)合作内容：从浅表到纵深

新中国成立伊始，中国监狱的对外合作对象主要针对苏联等社会主义国家，合作内容极为单一，且合作成果对于推动新中国监狱的发展并不具有典型性，多数合作成果甚至完全照搬苏联，未能体现出中国的监狱管理特色。中苏监狱合作的典型成果之一便是修建老“秦城监狱”，但该监狱无论建筑形制或是功能设计均由苏联专家完成，加上采用的苏联监狱管理制度，导致该监狱几乎成为苏式监狱的“缩小版”。十一届三中全会后，随着对外交往的不断拓展，我国才得以真正接触到西方发达国家在监狱管理方面的最新理念和技术，这对我国改革开放之后的监狱管理理念产生了前所未有的深度冲击。

以此为契机，我国及时拓展了监狱国际合作的广度和深度：在合作广度上，将合作面覆盖到了发达国家和地区的监狱部门、司法部门、狱政研究机构及知名大学；在合作深度上，突破了既往单一的表面化合作范式，开始有针对性地学习和借鉴部分发达国家的先进管理模式。如：英国较为成熟的监狱立法制度、美国发起的监狱信息化改革理念、日本研究多年的关押成本测算及危险性评估手段、澳大利亚对罪犯的分级管理方式等。这些较为先进的经验和做法，在此后近四十年的时间内，对中国监狱的现代化进程起到了重要的推动作用。

二、现实阻力延缓我国监狱国际合作速度

“一带一路”倡议是促进我国同沿线国家共同发展、增进理解信任、加强全方位交流的友谊之路。但我国监狱系统要真正运用好“一带一路”倡议这一绝佳发展平台，不断推动现代化监狱治理体系迈向纵深，则还面临三大现实阻力。

(一)“宣言模式”恐致鸡肋效应

党的十八大以来，尽管由司法部主导，已从宏观层面建立起部分对外合作伙伴关系，但“我国与许多其他国家的跨国合作多数是以协议或者口头的形式，而以正式的法律或者规则、章程等形式确立的较少”[4]。并且，即便在这部分已达成的口头协议或已签署的正式章程之中，真正涉及监狱内容的仍不多见。

以能够查到的官方数据为例(2013年1月-2019年12月)，由司法部主导的涉及监狱合作内容的重要接出访共计38次(见图1，包括一个国家多次接出访，实际来访国为33个)。七年间，司法部对外签署了包括《中意司法部合作谅解备忘录》(2014)等为代表的共计13项双边协议，协议签署率仅占互访数的34%(见图2)，在协议签署国家中，“一带一路”沿线国家占比高达84%。可见，自党的十八大以来，随着中国开放力度的加大，我国在司法行政合作领域已有将重心移至“一带一路”沿线国家的趋势。

仅从图1看，我国以合作为目的的交流并不算少，但若从协议签署率和已公布的协议内容上看，真正落到微观层面的监狱合作项目却并不多见，且大多仍停留在建立“宣言”式的共同指南之上。另有一处细节值得注意：2013年至2017年的五年间，司法部对外总共签署了5项协议，而2018年仅一年就签署了6项协议，但到2019年又再次下滑到2项。分析认为，可能因2018年是“一带一路”倡议提出五周年的节点，因而这一年的协议签署量显著提升，但节点一过便快速下滑的事实也无疑会给外界造成协议的签署是服务于外交需要而非实际合作需要的疑虑。

诚然，在此类“宣言模式”下签署的合作协议的确为我国监狱发展注入了新的生机，但由此带来的合作效果却难以在短期内凸显，反而还存在延缓监狱对外合作步伐的可能。因无具体的合作细则及经验欠缺，基层监狱多数时候只能处于一种静止的对上观望状态，即便部级层面已划出大致合作范围，监狱在面临具体操作时仍举棋难定。

(二)“保守模式”压制我国潜能发挥

新时代背景下，“随着国家之间相互依赖的提升，开放包容、多元互鉴成为国际关系的主调，相互联系、相互依存成为世界事务的大潮流”[5]。不仅如此，人类命运共同体的构想还要求国家间的合作需更多地发挥出多元主体(多元主体应包括发达国家、发展中国家和有关国际组织在内)的协同化作用。长期以来，西方部分发达国家凭借数十年乃至上百年在监狱管理方式上的经验积累，早已确立起一套有利于自身价值体系的监狱国际合作秩序，并试图以此长期主导全球监狱制度的发展方向。而要打破这种监狱国际合作领域内的“垄断”现象，就要求我国在此过程中主动发挥领头羊作用，将我国的监狱改革经验及时对外分享，以此吸引更多的“一带一路”沿线国家参与到监狱国际合作事务中来，为监狱发展多元化注入新动能。

但长期以来，我国监狱均处于一种极度封闭的“小社会”状态①，对外几乎不作宣传。党的十八大以后，这种情况虽有所改变，但在罪犯处遇设置、分级评估、权利保障等优势领域内的对外开放仍具保守思维。同西方部分国家多年来在罪犯权利问题上的较量，使得我国在面临监狱开放问题时慎之又慎，合作多以同某国达成《备忘录》及《合作计划》的形式“点到为止”，在具体层面上仍缺乏撬开监狱合作之门的深度思考。归根结底，造成此类问题的症结就在于各级监狱主管部门尚未建立起一套科学合理的“合作风险评估机制”，在缺乏有效数据支撑的前提下，监狱主管部门只能维持现状，不愿轻易尝试。

但从现实状况来看，随着我国经济全球化速度的加快和中国特色社会主义制度的优势凸显，开展“一带一路”倡议下的司法国际合作势在必行。而有效开展监狱国际合作与交流，既是对我国司法智慧的充分展示，也是“一带一路”倡议对司法国际合作的内在要求。在此过程中，若不能及时进行风险评估，提出有影响力的监狱国际合作主张，“国际法治的天平在发展中国家一边的分量就会过轻，就可能延续发达国家控制局面的形势而无法打破既往平衡”[6]。

(三)“上层模式”拉低一线参与率

交流是合作的前提，只有在增进各方了解的前提下，才有可能在某方面展开针对性合作。我国监狱在此前的对外合作过程中还面临一线人员交流机会少及交流对象国单一的问题(见表1)。

表1 十八大以来司法部组织的规模化赴外交流记录

就表1数据观察，十八大以来我国由司法部组织的大型赴外交流项目仅2例，这与我国近年来大力拓展与“一带一路”沿线国家的交流力度形成鲜明对比，不但派出数量少，且几乎一边倒地选择美国作为交流目的地。其中，涉及监狱人员对口参加的仅1次，无论是参与人数或是培训针对性，均不及戒毒系统，而从全国范围来看，戒毒系统人员仅占监狱系统的四分之一左右。通过统计不难发现：在司法部组织的赴美学习交流中，几乎均由司法部有关部门牵头，各省市司法厅(局)下属的社区矫正主管部门、监狱主管部门及戒毒主管部门派员参加，所派人员多为县处级以上干部。

此类模式导致了一个不容忽视的问题：选派级别较高的出访人员往往难以将培训所学知识真正用到基层；而基层一线人员又没有机会参与国际交流，学用脱节现象突出。不仅如此，派出次数偏少且仅以部分发达国家作为交流目的地，不仅使得培训内容单一、视野受限，也不利于监狱管理人员综合能力的提高，甚至还有可能给某些国家落下我国监狱制度“照搬”别国的口实。

三、新时代推进我国监狱国际合作的三条路径

党的十八大以来，“我国进一步明确了‘一带一路’倡议旨在推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域合作架构”[7]。中国广泛融入全球经济体系的现实冲击了部分西方国家传统利益链，在阻止中国发展无望后，中国监狱首当其冲地成为其无端生事的重灾区之一。要使此类恶意中伤不攻自破，就需加强我国监狱对外合作的深度与广度。

(一)构建监狱国际合作实体

2020年伊始，新冠疫情蔓延全球。伊朗因疫情难以控制，选择释放上万名罪犯，意大利、巴西、美国等国出现了上千名罪犯集体越狱，甚至将狱警劫为人质的现象。经此一“疫”，监狱国际合作无疑会成为全球学界及实务界不得不关注的重点。我国监狱也应适时打破“宣言模式”的限制，利用既有合作框架寻求同沿线国家开展合作的机会，积极构建“一带一路”倡议下的国际合作实体。

一方面，可在既有合作框架之下添加监狱合作内容，形成依附于其他框架下的、非独立的监狱国际合作共同体。如，充分利用“上海合作组织成员国司法部长会议”②平台适时推动监狱领域的合作。上合组织成员国司法部长会议自2013年召开以来，得到了各成员国(上合组织成员国均为“一带一路”沿线国家)司法部的积极响应。但从前六届的举办情况来看，该平台更为偏重的是公共法律服务体系建设、推进刑事案件律师辩护等内容，在一定程度上忽略了对监狱领域的关注。因此，我国可通过“上合组织成员国司法部长会议”这一既有平台，积极拓展与“一带一路”沿线国家在监狱领域的合作空间并适时推动区域国际规则制定，尽可能提升我国在监狱领域内的国际话语权及影响力。

另一方面，可参照既有合作框架，形成独立的监狱国际合作共同体。在此方面，可参照“‘一带一路’律师联盟”③的形式，建立“‘一带一路’监狱国际合作联盟”作为该领域的“破冰之旅”。依据“一带一路”倡议目标，该联盟的重心可落在四个方面：

1.尽可能多地发展沿线会员国数量。逐步建立起具有“一带一路”区域特色的“朋友圈”，“善于把‘自己讲’和‘别人讲’结合起来，有效传播中国理念、中国主张、中国方案，向世界呈现一个新时代的中国”[7]。

2.积极拓展监狱国际合作的事务范围。加强与“一带一路”倡议相关组织(如新闻合作联盟、律师联盟、智库合作联盟等)及其他国际组织(如上合组织、金砖国家峰会等)间的沟通与协作。

3.逐步形成具有代表性的监狱国际联盟。规划常态化监狱国际合作战略路线图，“建立区域共同愿景，确定各方定位，明确各方责任，降低利益分配风险”[8]，以实务合作为载体不断壮大联盟的国际影响力。

4.打造具有“一带一路”特色的联盟运作模式。以“四个自信”为根基，向全世界推介更多体现协作精神、共赢精神、人道精神的中国监狱国际合作新理念。

(二)建立监狱国际合作风险评估机制

据外交部数据显示：“自‘一带一路’倡议提出以来，已经得到了150多个国家和国际组织的积极响应和参与，其中包括20多个欧洲国家。”④在此前提下，若要在仅有部级协议的框架下有效提升监狱国际合作的可能性和成功率，还需考虑在至少省(区、直辖市)层面的监狱主管部门中逐步架构起“监狱国际合作风险评估机制”。

首先，应建立起一套“监狱国际合作价值指标体系”。综合国内外相关文献及监狱实务工作者建议，初步构思了一套“监狱国际合作价值指标体系”：该体系依据系统性、可操作性、定量与定性指标相结合等原则，囊括了“管理制度”“地缘政治”“文化推广”“全球治理”“法治维护”等5项一级指标和15项二级指标。

调查问卷采用五级LIKERT量表形式，依每项指标对开展监狱国际合作的影响程度按1-5进行打分，分数越高影响越大。基于对113份问卷调查结果，⑤从中选取33份专家问卷作为典型数据进行数据预处理：⑥

表2 监狱国际合作价值指标体系

依表2可见：一级指标中，“法治维护”所占权重最高，其次是“全球治理”和“管理体系”；在与之对应的二级指标中，“法治效果”“危机应对”“实践应用”排名前三。这初步说明：在影响监狱国际合作的评价指标中，首先应考虑此类合作能否达到提升法治水平的需要，其次才是如何参与全球治理和体系建设。借助此类指标，可对同“一带一路”沿线国家开展监狱国际合作的可能性及其利弊提供方向性参照。

其次，设立“监狱国际合作风险评估委员会”。该委员会由具有法学、管理学、心理学、国际关系学、经济学等多种知识背景的社会专业机构人员、高校专家及监狱民警组成。省级监狱管理机关在将国际合作意向提交该委员会进行风险评议后，委员会成员即从各自专业出发，依据“监狱国际合作价值指标体系”对合作对象、合作前景、合作利益进行全方位综合评估(如图3)。

经上述流程后，“监狱国际合作风险评估委员会”将最终得出同沿线国家开展监狱国际合作是否可行的专业评估意见。而省级监狱管理机关依据评估委员会出具的风险评估报告，便可综合判断预期合作中的利弊得失，从而更为准确地决策能否对外合作及以何种方式合作等关键事宜。

以“监狱国际合作价值指标体系”为基础的“监狱国际合作风险评估机制”将在一定程度上提升我国在监狱领域内的合作成功率，为新时代中国法治监狱建设对接国际一流标准提供可靠的风险规避路径。

(三)畅通监狱国际合作人才培养途径

“人才”是我国参与全球安全治理的关键因素和战略资源。在监狱国际合作层面，首先应打破长期以来一味选派较高级别出访人员的惯例，适当加大基层监狱民警的参与比例。

第一，从地方高校引入急需紧缺人才。长期以来，司法警官院校作为监狱管理人才的主要输入途径，为我国现代化监狱建设作出了重大贡献。但随着监狱管理的结构性变化和对复合人才需求量的激增，仅以司法警官院校一家之力断然无法填补人才缺口，亟需从社会高等院校引才、引智。地方普通高校作为我国高等教育的主力军，拥有较司法警官院校更为合理的学科结构，省级监狱管理部门及基层监狱可制定计划，有倾斜、有步骤地吸收地方普通高校中的外语、国际法、国际关系等专业毕业生加盟监狱民警队伍，从高校毕业生(含选调生)中为我国监狱参与国际合作储备人才资源。

第二，从现有一线队伍中发掘骨干人才。我国现有监狱民警队伍基数庞大，经过近十年的社会化招录，拥有不同专业背景的民警比例已较此前单一的公安学、监狱学等专业有了大幅提升。针对该部分民警，可在日常工作中注意发掘和培养其中的优秀业务骨干，着重加强对其创新能力及外语能力的专题培训。此外，在学习形式和管理模式上也可适当有所调整，全面拓宽其学习载体，适时与高校合作，引进高端学习资源到监狱一线进行“双向交流”，从综合知识层面开拓基层人才的思维空间。

第三，培养“监狱国际合作联络官”。监狱国际合作联络官作为监狱国际合作人才，不但需有丰富的基层实践经验，还应具备相当素质的世界眼光和国际思维。对于联络官的培养应形成一套独立体系，可考虑以地方高校选拔专业人才与监狱一线选拔骨干人才相结合的方式，打造一支外语过硬、业务过硬的监狱国际合作人才梯队。纳入人才梯队的民警，除日常工作外还应进行更为专业的国际事务培训。另外，对这部分人才的定位还需立足专业化这一根本点，培养其建设“国际型监狱”的理念。可从实战出发，让进入人才库的基层民警适时参与在国内举办的各类国际司法合作项目，使其充分感受国际合作的真实氛围，为此后赴外合作储备相应“大赛经验”，时机成熟时甚至还可参照“国内培养与国外留学结合的模式，实现人才培养的多元化、多样化、开放化”[9]。

结语

习近平主席曾强调：“中国要永远做一个学习大国，不论发展到什么水平都虚心向世界各国人民学习，以更加开放包容的姿态，加强同世界各国的互容、互鉴、互通，不断把对外开放提高到新的水平。”⑦在百年未有之大变局的历史浪潮中，我国监狱理应牢固树立国内建设和国际交流相结合、发挥自身优势与汲取先进经验相统一的发展思路，充分运用好“一带一路”倡议这个关键性战略平台，在监狱领域各个层面积极参与国际合作。在此基础上，可对此前传统国际合作模式稍做变通，以设立监狱国际合作风险评估机制、构建监狱国际合作共同体、畅通人才培养途径为基础，逐步串联起“一带一路”倡议下我国监狱发展的全新框架，在此前较少涉及的监狱国际合作领域中发出中国声音、展现中国智慧、贡献中国力量。

注释：

①党的十八大之前，我国为数不少的监狱因位置偏僻，仍处于“监狱办社会”状态。监狱辖区范围内不但设有监狱管理的派出所，还设有由监狱民警担任老师的各类中小学校、职业技校，甚至医院、招待所、供销社也一应俱全。除必要对接外，监狱几乎不用与外界进行接触。

②“上海合作组织成员国司法部长会议”由中国于2013年发起，是加强同上合组织成员国司法部之间交流与合作的重要举措，目的在于为“一带一路”建设提供法律服务和保障。

③“一带一路”律师联盟是由中华全国律师协会发起，“一带一路”沿线国家及地区的律师协会、法律机构等组织以及律师个人自愿结成的国际性律师组织，于2019年12月在广州成立，以促进“一带一路”有关国家和地区律师及律师组织间的交流与合作为目标。

④参见2019年3月29日外交部新闻发言人的发言。

⑤本次调查共发放调查问卷130份。其中，向中国人民大学法学院、国际关系学院、公共管理学院、心理学系师生发放问卷80份；向四川监狱系统各级领导及一线民警发放问卷50份。回收后得到有效问卷总计113份。

⑥基于专业所占比重，笔者设置文化产业专业对“文化推广”指数的分值权重为2，其余为1；设置法学专业对“法治维护”指数的分值权重为2，其余为1；设置国际关系专业对“全球治理”和“地缘政治”指数的分值权重均为2，其余为1；设置公共管理专业对“管理制度”指数的分值权重为2，其余为1；设置监狱学专业对五项指标的分值权重均为1。

⑦见2014年5月24日《光明日报》文章《中国要永远做一个学习大国》。