一份从田间地头到人民大会堂的报告——直击全国人大社会委专题调研社会救助工作

2019年8月28日，黑龙江省穆棱市马桥河镇北盛村，86岁的孙友老汉家里来了几个陌生人。

“老人家，我们是全国人大的工作人员，过来看看您！”

“哪个单位？”老人家一头雾水。

一旁的村支书抢上前，“他们是从北京来的，在人民大会堂上班！人民大会堂！”

“哦哦，请进，快请进！”老汉忙将他们请进屋里。

2019年12月，在十三届全国人大常委会第十五次会议上，常委会组成人员审议了《国务院关于加强社会保障体系建设助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作情况的报告》。与此同时，一份全国人大社会建设委员会（以下简称“全国人大社会委”）走访多地调研形成的《社会救助工作面临的新情况新问题》电子报告（以下简称“调研报告”），也提交给了每一位与会人员。开头这一幕，就是全国人大社会委调研组“田野调查”进村入户时发生的。

2020年，脱贫攻坚战收官在即。在脱贫攻坚中，一部分贫困群众由于不具备劳动能力甚至生活能力，需要纳入低保等社会救助范围。当前，社会救助工作中还存在哪些问题，如何解决？调研组一行收获了很多鲜活资料。

救助叠加，低保能否“松绑”

穆棱市穆棱镇西岗村村民李某患脑溢血后经常住院。2018年底，在财产核查时他们一家不再享受低保待遇。调研组入户走访时，李某媳妇大倒苦水：“低保取消了，医疗优惠政策没有了，单是看病这一项，家里负担就太重了！”

在走访山东郯城、河北阜平、黑龙江穆棱三地后，调研组发现，现在困难群众遇到的最大问题，已不再是吃、穿、住等，而是医疗。

调研报告显示，三地医疗保障条件最好的，都是像低保户、建档立卡贫困户、特困供养人员等持有健康医疗惠民卡的贫困人口。他们参加居民医疗保险的费用由财政代缴全部或多数，还有政府购买的补充医疗商业保险。在郯城，贫困户个人承担的住院治疗费用不超过医疗总费用的10%。

而对大多数普通居民来说，他们只参加居民医疗保险和大病救助保险。在乡镇医院一般能报销医疗费用的70%左右，在县级医院一般只能报销50%至60%。穆棱市兴源镇南村村委会主任赵福强说：“现在普通农民家里，只要有一个人得大病，家庭整体生活水平一般要倒退五六年，很容易返贫”。

目前在很多地方，只有低保户、建档立卡贫困户才能享受医疗救助、危房改造等待遇。对不少低保户来说，低保附加待遇甚至比低保金本身更有实际价值。对此，调研报告提出，当前许多地方把低保资格作为享受住房、医疗等救助资格的前置条件，这种“福利捆绑”导致的“悬崖效应”如何破解，需要认真研究。

低保会“养懒汉”吗

郯城县李庄镇子房村，双目失明的赵吕氏和孙子共同生活，虽然享受低保，她依然天天编织草绳补贴家用；花园乡狼湖村，88岁的吕代春和老伴一天只能挣几元钱，但他们依然在劳动，“干一天活，至少能把老两口吃饭的钱挣出来”。

在谈到打赢脱贫攻坚战做好兜底保障时，民政部部长李纪恒表示，加强农村低保兜底保障能力，将建档立卡贫困户中的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力却无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员，全部纳入低保范围，及时将符合条件的返贫人口纳入临时救助范围，切实巩固“两不愁”成果质量。

曾有人质疑，社会救助特别是低保政策，会不会纵容一些有劳动能力的人不思进取？“我们走访的家庭，即便享受了低保和其他救助，他们依然在努力改善自己的生活。”调研组组长、全国人大社会委社会事务室主任王进说。

调研还发现，在基层，对低保今后如何定位、保障哪些人、保障到什么程度，许多基层干部群众存在一些困惑。“给最困难的那几户申报低保，全村人都不会有意见，要给那些条件稍好、生活水平差不太多的家庭申报，容易引发攀比和矛盾。”一名村干部说。

为此，不少基层干部提出，希望国家能加强顶层设计，加大指导力度，让这项“最惠民”的工作做得更好。

一份脱贫账单背后的“后红利”保障需求

穆棱市兴源镇东兴村村民刘某67岁，因腰病丧失劳动能力，刘某妻子53岁，手有残疾。他们家原是建档立卡贫困户。金融扶贫、生态管理员、光伏发电、入社分红、土地收益共1万余元，另外还通过金融扶贫方式，使其2018年增收3890元，2019年宣布脱贫。

通过这份账单可以发现，不管是金融扶贫还是入社分红、光伏发电，都是通过政府扶贫政策增加了收入，刘某一家脱贫很大程度上也基于此。如果哪一天“政策红利”消失，刘某这样的家庭，维持生活依然面临不小压力，未来仍然必须依靠低保等社会救助资金兜底来维持生活。“这就是社会救助与脱贫攻坚必须加强衔接的意义所在，也是低保等救助工作只能加强不能削弱的原因。”王进说。

调研报告指出，这一问题也需要各地有关部门精准研判，确保脱贫攻坚政策和社会救助制度之间无缝衔接，保障好这部分困难群众的生活。

年轻人流失带来农村养老新命题

穆棱市下城子镇中新村户籍人口567人，目前村里常住40人，平均年龄67岁左右。兴源镇新丰村户籍人口304人，目前在村里居住的只有27人，平均年龄68岁左右。其他人常年外出打工，有的已十多年未回村里。

调研发现，农村年轻人大量外流，不少村庄已成典型的“老人村”，这可能会制约当地农村长远发展，给社会救助工作带来新的命题。

首先，特困老人接受集中供养的意愿较低，更希望分散供养。郯城县、阜平县和穆棱市前些年几乎每个乡镇都建立了敬老院，由于入住率低，三地陆续撤并一批，阜平县和穆棱市都只保留了一处中心敬老院，入住率仍然不高。

“只要自己还能做口饭吃，就不会去敬老院。”郯城县丁沟二村村民王传金已经70多岁，一直生活在熟悉的村庄，不愿意再去适应一个新环境。“我知道敬老院吃住都不错，但那里实行统一管理，去了很不自由。”

调研还发现，当前农村青壮年较少，分散供养的特困老人由谁来照料，实际上也成了问题。“特困老人多数希望分散供养，但现在村里不少有子女的老人都面临照料难题，特困老人的日常照料工作由谁来负责，这让我们很费神。”阜平县大台乡一位村干部说。

调研报告指出，政府部门应充分发挥基层自治组织、慈善组织、志愿者作用，为特困供养人员提供多样化照料服务。

调研者说

在全国人大各专门委员会的监督工作中，采用“田野调查”形式是一次新的尝试。社会救助事关困难群众衣食冷暖，这项工作专业性强，我们曾多次调研，但是传统调研方式难以解决监督能力不足问题。为了弥补这一差距，我们才尝试进行“田野调查”。而这次尝试，也让我们找到了增强人大监督实效的一条新路子。

——调研组组长王进

从国家层面上讲，政策是统一的，但基层救助工作人员面临的情况却千差万别，这次调研之前，真的没想到社会救助工作这么复杂、这么具体、这么重要，基层调研对我们来说，也是一次学习、一次补课。

——调研组成员唐宁 有太多太多画面，是坐在办公室里看不到的。不走进农民家中，不坐到炕头上，是很难对基层社会救助工作有真正了解的。

——调研组成员王明星