湖南省农村卫生人力资源培训存在的问题及对策分析

魏 敏

(长沙学院经济与管理学院，湖南 长沙 410022)

1 引言

卫生人力资源作为医疗卫生资源中最基本、最活跃的生产要素,是提高卫生服务质量,发展卫生事业的关键因素,也是反映一个国家、地区卫生服务水平的重要标志.现有农村卫生服务已经不能满足广大农民的就医需求，加强农村卫生人力资源培训惠及亿万农民群众健康，是基层医疗卫生改革的重要环节.

2 文献综述

近年来，许多专家、学者和卫生政策制定者，从不同角度，对我国卫生人力资源培训问题进行了探讨.综合起来主要集中在四方面：(1)卫生人力资源培训必要性的研究，如李亚明等[1]探讨了农村卫生人力资源培训方式的历史变迁及其现实影响，认为强化传统医学培训将对提升农村卫生服务质量有重要作用.(2)卫生人力资源培训现状和模式的研究，如王帅[2]通过分析基层医务工作人员的工作环境、离职意向及其影响因素，对基层卫生人力资源的建设与发展提出政策性的建议.(3)卫生人力资源激励机制的研究，如何小群等[3]通过分析农村地区人力资源的内部构成及分布特征的研究，提出对不同层级的卫生人力资源给予针对性的激励措施，来实现农村卫生资源的纵向整合.(4)培训需求分析研究，如黄睿等[4]利用统计数据预测2016—2020年湖南省卫生人力资源的配置需求情况，对于如何有效培训人力资源提供可靠的参考依据.国内学者虽然从不同角度对卫生人力资源培训进行了大量研究，但这些研究主要偏向于理论、经验性研究.虽然目前各省已陆续展开结合实际政策的实证性研究，以及针对基层卫生人力资源知识技能掌握及需求现状、不同地区间卫生人力资源培训实施异同等研究，但地区差异较大，湖南省相关研究较少，对湖南农村卫生人力资源培训的针对性和可操作性不强，所以，本文结合国内外卫生人力资源培训的经验及湖南农村卫生人力资源配置情况，提出湖南农村卫生人力资源培训存在的问题，分析制约湖南农村地区卫生人力资源培训的深层次原因，为湖南农村卫生人力资源培训提出可行性的对策，这对于湖南农村卫生人力资源培训具有现实意义.

3 湖南省农村卫生人力资源培训现状

3.1 数据来源

本文通过文献查找、调查问卷和实地调研等,描述湖南省农村卫生人力资源培训的基本情况,分析湖南省农村卫生人员培训工作存在的问题并提出相关建议.通过线上线下发放问卷和资料，完成了对长沙、衡阳和湘西三个市(州)的调研工作，回收资料300余份，问卷2000余份，问卷有效率约为80%.

本文通过文献查找、调查问卷和实地调研等,描述湖南省农村卫生人力资源培训的基本情况,分析湖南省农村卫生人力资源培训工作存在的问题并提出相关建议.本次调查通过线上线下发放问卷和资料，完成了对长沙、衡阳和湘西三个市(州)的调研工作，回收资料300余份、问卷2000余份，问卷有效率约为80%.

4 湖南省农村卫生人力资源培训现状

4.1 卫生人力资源概况

近年来，湖南省农村卫生人力资源取得了一定发展，特别是人员总量和机构总数等方面.参考湖南省卫生计生委规划与信息处公布的《湖南省2017年卫生计生事业发展统计公报》和湖南省统计局《湖南统计年鉴2018》相关公开文件，截至2017年末，湖南省卫生领域相关数据如下：在医疗卫生机构方面，湖南省医疗卫生机构总数为58 648个，包括医院1 308个，基层医疗卫生机构56 329个，专业公共卫生机构963个；其中，基层医疗卫生机构包括社区卫生服务中心(站)745个，乡镇卫生院2 230个，村卫生室42 148个，诊所和医务室10 776个.在卫生人力资源方面，湖南省卫生人员总数达536 674人，包括卫生技术人员415 557人，乡村医生和卫生员44 464人，其他技术人员19 631人，管理人员22 494人，工勤技能人员34 528人；其中，卫生技术人员中包括执业(含助理)医师173 053人、注册护士172 605人.

对于农村地区卫生人力资源的统计数据方面，2017年湖南省农村地区卫生技术人员已达到8.25万人，占全省卫生技术人员总数的19.86%；其中，执业(含助理)医师数量达到4.54万人(占比26.23%)，注册护士数1.99万人(占比11.58%)，药师数0.55万人(占比6.66%)，如表1所示.

表1 湖南省农村卫生技术人员分类(2013—2017年) 单位：人

*注：该数据不含乡村医生和卫生员的人数.资料来源：湖南省统计局《湖南统计年鉴2018》

村卫生室作为农村地区基层卫生机构，其人员变化情况同样能反映农村地区的卫生人力资源情况，如表2所示.

表2 湖南省村卫生室卫生人员数变化情况(2010—2017年) 单位：人

结果表明，乡村医生和卫生员占据了乡村地区卫生人员的主体地位，2017年乡村医生和卫生员人数达到了44 464人，但人数规模相较2013年呈现逐年下降的趋势；村级卫生室的执业(含助理)医师和注册护士人数占比较小，人数规模相较往年整体上呈现稳步增加的趋势；每千人口村卫生室人员2017年达到1.73人，相较往年数据呈现逐年上涨的趋势.

4.2 卫生人力资源培训政策现状

自2015年起，湖南省政府加大了对农村基层医疗卫生服务体系的投入力度来提升基层医疗卫生机构服务能力，要求利用人力资源优势不断提升基层医疗卫生机构的辅助诊断、健康管理水平和急诊急救能力.根据《湖南省“十三五”卫生与健康规划发展要求》中提到的人力资源培训政策，湖南省在“十三五”期间通过实施“人才强卫”战略全面加强卫生计生人才队伍建设，到2020年基本建成院校教育、毕业后教育、继续教育三阶段有机衔接的标准化、规范化人才培养体系，加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，加快建立全科医生培养制度，全面提升基层卫生计生人才技术水平，同时为全省乡镇卫生院招聘600名注册护士，培养1 000名农村订单定向免费医学生、5 500名本土化乡村医生以及1万名全科医生(即“6151”工程).2018年，湖南省委省政府为继续实现乡村振兴战略目标，提出《湖南省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》[5]，该规划指出，为推进健康乡村建设，要持续加强乡村医生队伍建设；同年，《关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的实施意见》等公开文件中明确提出要建立健全适应行业特点的全科医生培养制度等人力资源培训要求.2019年，湖南省卫生健康委员会等五部门联合制定《关于进一步加强基层医疗卫生服务能力建设的若干政策措施》，提出了“十四点”农村卫生人力资源培训措施，各项措施的提出重点关注了基层医疗卫生人力资源培训的发展要求，为如何推进后续工作提出了政策性的指导意见和方法.

4.3 卫生人力资源培训经费现状

根据湖南省卫生健康委员会年度决算说明相关数据，2013年至2017年湖南省卫生教育培训支出情况如表3所示.

在2013年至2017年期间，湖南省卫生教育类总支出呈现上涨趋势，其中，2017年教育类总支出达到22 190.17万元，较2013年增长了61.01%。此外，各项卫生人员培训费呈现波动趋势，其中2016年培训费支出最多，为52.99万元，2017年培训支出最少，为15.46万元.同时，根据中央对湖南省卫生人才培训项目补助经费等相关数据，表4总结了2017年财政预算拨款和2019年财政预算拨款的对比情况.

表3 湖南省卫生教育培训支出情况(2013-2017年) 单位：万元

表4 中央对湖南省卫生人才培训项目补助经费对比情况 单位：人

数据显示，中央财政在2019年对湖南省农村地区订单定向全科医生培养提供936万元补助，较2017年上升736万元；住院医师规范化培训补助为4 083万元，较2017年下降96万元；其他类补助合计减少1 934万元；2019年中央对湖南省卫生人才项目补助经费总计为5 019万元，较2017年下降1 294万元.

4.4 卫生人力资源培训体系与方法

人力资源培训体系包括培训项目、培训效果以及相关培训管理体系，涉及培训计划的制定、培训项目的实施以及培训效果的评估等各个方面和各个环节.表5统计了样本地区卫生技术人员接受培训后对培训过程中相关环节的满意度情况调查数据.

根据调查数据的结论，样本地区基层卫生机构的卫生技术人员对培训激励效果与工作岗位匹配程度的意见调查情况如图1所示，样本地区只有21%的受训人员认为培训激励效果与工作岗位匹配，有40%的受训人员认为现阶段的激励措施与其自身的工作岗位不相适应.

表5 样本地区基层卫生机构卫生技术人员培训满意度 单位：人

培训的方法决定培训的效果，对于在职卫生技术人员的培训要重点关注其培训目的、培训对象以及培训的内容.表6和表7分别统计了样本地区基层卫生机构的卫生技术人员教育背景以及接受培训情况.其中，教育背景划分为普通及高等教育、职业及中专教育、成人教育三个维度，培训方法包括外派学习培训、本地集中培训、远程在线教育及专家指导四种.

表6 样本地区基层卫生机构卫生技术人员的教育背景 单位：人

表7 样本地区基层卫生机构卫生技术人员接受培训情况 单位：人

表6数据显示，职业教育和中专教育是样本地区基层卫生机构卫生技术人员接受教育的主要途径，占样本总人数的58%，普通及高等教育、成人教育的教育背景人才比例不足20%.同时，表7数据显示，农村基层卫生机构的培训方法以本地集中培训为主，样本地区84%的卫生技术人员接受过该方式培训，外派学习培训、远程在线教育以及专家指导是农村地区培训的辅助方法.

5 湖南省农村卫生人力资源培训存在问题

5.1 资源分配结构单一，培训供给不全面

培训供给不全面是湖南省农村地区卫生人力资源培训面临的首要问题，这种问题更直接体现在有效的人力资源培训对基层医疗卫生机构的卫生人员无法达到全员覆盖.按照表1、表2相关统计数据显示，乡村医生和卫生员是基层医疗卫生机构的主体力量，图2所示为2017年湖南省村卫生室卫生人员比例图.

乡村医生和卫生员指的是未获得执业医师资质的乡村卫生事业工作人员，未经过长期职业化和专业化卫生教育的人力资源培训.乡村医生和卫生员也是农村地区医疗卫生事业的重要力量，强化人力资源培训工作，对于促进农村地区医疗卫生事业发展至关重要.如何加强乡村医生和卫生员的职业培训，对于农村地区基层医疗卫生机构的人力资源培训而言，是一项新的挑战，是未来人力资源管理和开发过程中需要重点关注的问题。对于农村地区，其卫生资源配置的公平性体现在对于医疗卫生领域专业服务的要求要覆盖到各个领域、各样层级、各种人群，让不同领域、不同层级、不同人群得到公平的医疗卫生服务.保障农村地区卫生技术人员的公平性分配可以缩小各地区间医疗卫生水平差距，进而提高农村地区居民健康水平，因此，医疗卫生专业化和职业化的人员培训对于保证卫生资源公平性分配有积极作用.

加强对全科医生的培养以及农村订单定向培养的方法对缓解现阶段农村地区卫生人力资源不足等问题能起到一定程度上的积极作用，单纯依靠中央财政拨款不能从根本上解决地方人力资源分配的公平性问题.按照我国卫生领域的国家战略——《医药卫生中长期人才发展规划(2010-2020 年)》，关于发展我国医疗卫生事业的战略规划，在2020年前要打造一支结构分布合理的医药卫生人才队伍，来实现加快我国医疗卫生事业改革发展的目标，卫生人力资源总量要从稳步增长逐步过渡到优化结构与分布的阶段，同时实现人才素质与能力进一步提升的良好局面.而参考国家统计局《中国统计年鉴——2018》有关卫生事业的相关数据，湖南省农村地区每千人口卫生技术人员数与全国每千人口卫生技术人员数对比情况如表8和表9所示.

表9 全国农村地区每千人口卫生技术人员数 (2010-2017年) 单位：人

2017年湖南省农村地区每千人拥有注册护士人数低于全国平均水平，而执业(含助理)医师数高于全国平均水平，这说明培训资源分配的结构可以影响卫生人力资源人才队伍结构，造成了近3年来每千人口卫生技术人员数逐步落后于全国平均水平.当前环境下，对于农村地区培训资源分配过于集中可能在未来的发展中影响地卫生人才结构，造成城市跟农村、地方跟地方之间的教育事业发展培训不平衡、不充分，扩大先进和落后地区的差异，同样不利于进一步巩固和发展湖南省农村地区的医疗卫生事业.

5.2 培训经费支出占卫生财政总支出比重过低

参考表3及相关统计数据，湖南省卫生教育类支出占卫生财政总支出比重过低，如图3所示，教育支出及其他支出总和占全年卫生财政总支出比重低于2%.

其中，一般公共预算财政拨款公用经费合计支出4 515.52万元，培训费支出15.46万元，仅占一般公共预算财政拨款公用经费合计支出的0.34%.另外，从表4中可看出，湖南省农村地区对卫生人力资源的培训依赖于中央财政拨款，特别是农村订单定向全科医师培养补助的项目补助经费.对农村地区教育培训经费投入不足会限制地区医疗卫生事业的发展，从长远需求角度考虑，农村地区卫生人力资源的培训和开发过度依赖中央财政拨款会造成培训总量供给不足，并逐渐形成卫生领域的人力资源缺口.一些偏远的农村地区会碍于财政拨款限制，逐步减少对人力资源培训的投入，从而使城市和农村之间的地域差异逐步扩大.

5.3 培训实施缺乏整体性和系统性

培训实施缺乏整体性和系统性最主要的问题在于培训体系尚不完善，不能因人制宜制定全面规范的培训计划，有针对性地施行培训策略.按照表6数据显示，职业教育和中专教育是样本地区基层卫生机构卫生技术人员接受教育的主要途径，占样本总人数的58%，接受普通及高等教育专业背景人才比例不足20%.同时，表7数据说明集中培训是样本地区基层卫生机构卫生技术人员接受培训的主要方式.如图4所示,大多数卫生技术人员未参与过外派学习培训、远程在线教育和专家指导等其他培训，各种培训未能形成系统化的综合培训方式，内容偏重理论，缺乏实际应用，侧重于知识讲解而回避前沿理论，不利于形成系统和完整的培训体系.

现阶段，培训体系在培训内容方面也存在一定的问题.调查发现，一方面是21%的学员认为培训内容过时、单一，缺乏灵活性；另一方面是38%的学员认为培训内容在实际中的运用程度并不高，缺乏实用性.在基层医疗卫生机构中，注册护士人数较少，近些年专业护理人员短缺的现象没有得到根本性缓解，主要还是培训体系不健全带来的相关问题，农村基层卫生人才的培训无法满足自身需求，发展空间受限，也得不到合理的收入回报，优秀的基层卫生人才往往倾向于向城市大医院流动.

5.4 培训效果评估缺乏有效性，激励效果不明显

评估培训是否有效要综合衡量培训计划是否完成并达到预期的培训效果，培训内容是否符合参训人员的需求，培训过程与培训内容是否存在内在一致性，以及培训最终的激励效果.参考表6的相关数据，图5为样本地区基层卫生机构卫生技术人员对培训满意度的情况反映.

按表5所示数据，虽然大部分受训人员对各项培训环节保持非消极态度，但对培训项目各个环节的效果保持积极态度的受训人员均不足40%；结合调查数据，选取116份对培训过程中任何环节存在消极态度的调查数据做统计分析，各项消极因素评价指标分类如图6所示.

可知，在样本地区有31%的受训人员认为在培训评估过程中对评价标准的考量存在问题，主要问题是针对技能应用、工作实践、项目成果等方面缺乏标准化的评价标准，同时，有接近半数受训人员认为现阶段培训考核环节存在问题.激励措施的效果实现在于有效的激励措施的实施，在培训过程中实施有效激励可以提升培训效果，有效提升培训的收益和回报.结合图1数据分析，只有21%的受训人员认为培训激励效果与工作岗位匹配，有40%的受训人员认为现阶段的激励措施与其自身的工作岗位不相适应.

6 改善湖南省农村卫生人力资源培训现状的对策

6.1 强化政策引导，提升培训有效性

6.1.1 增加政府投入

增加政府财政政策的投入，有利于全面提升人力资源培训质量，也有利于吸引高素质人才.而政府财政投入适当向农村卫生领域倾斜，不仅仅是通过增加政府投资全面提升各项公共卫生设施的利用率，更重要的是，财政投入有利于缩小农村地区与城市的地区差异，充分保障湖南省农村地区卫生技术人员的工作积极性，政府政策的支持是未来卫生人力资源培训质量的重要决定因素，稳定并吸引人才进入，才能切实保证未来培训的质量并确定具体发展目标.增加政府财政的投入，可以在一定程度上优化乡镇卫生院医疗卫生人力资源的配置，解决农村卫生领域专业结构失衡的问题，按需求引进并留住高质量人才.

6.1.2 加强政策引导

定向高素质人才培养对于湖南省农村卫生人力资源队伍建设有重要的作用，有利于缓解现阶段卫生人员短缺的现状.结合湖南省各个农村地区的实际情况，吸引经过专业培训的卫生技术人才进入农村地区工作，对未来人力资源培训起到了有效的互补作用.一方面，要制定定向培养计划，面向基层卫生机构输入有学历、有能力的高质量人才；另一方面，定向培养模式要与农村地区卫生人力资源培训和培养模式相结合，将全面的职业规划贯彻始终，保障定向培养人才的未来就业和持续发展，提升人力资源利用效率.

6.2 统筹资源整合，提升培训教育战略地位

6.2.1 加强在岗培训和继续教育

加强在岗培训和继续教育是保证湖南省农村卫生人力资源培训质量的关键手段，统筹培训资源对整个医疗卫生行业人才的进入和发展具有十分重要的意义，能够更好地提升教育培训的战略地位.对于在岗教育的培训模式，需要针对培训内容和形式，让考核方式做到知识检测和技能考试相结合[6].对于农村地区现有卫生技术人员开展持续的继续教育也是十分必要的，可以通过对学历层次进行划分、业务素质进行考核测评、年龄结构进行分层等，将不同层次的人员进行初级、中级、高级等不同侧重点的继续教育[7].在岗培训可以采用定期和定时培训相结合的方法，而继续教育需要通过轮岗和调动的方法保证培训的有效性.

对于农村卫生机构而言，基层卫生机构的人员需要以两到三年为周期，分阶段进行在岗培训和继续教育。对于以乡村医生和卫生员为代表的非专业卫生技术人员，要尽快进行专业的医疗卫生培训，逐步增强其专业卫生技能，逐步规范准入和从业机制，结合具体的培训计划，定期组织在职培训.对于轮岗培训，卫生技术人员通过在不同岗位上进行学习和培训，以有经验的专业技术人员带着缺乏经验的专业技术人员，促进岗位培训效率的提升[8].同时，职业化培训体系的建立更有利于激发农村地区卫生技术人员的主体活力，补充新的医疗卫生技能，提升服务能力和水平.

6.2.2 统筹人才结构转型

统筹人才结构转型过程中，要结合农村地区人口分布进一步优化卫生资源配置，营造良好的培训环境，明确人才培养目标，围绕社会主义核心价值观，将农村地区的职业认同感和事业发展前景结合起来，激发工作动力，增强工作活力，增加主人翁意识，通过感性和理性的认识来实现自我提升，并通过完善而系统的职业发展规划，提升工作满意度和工作忠诚度.一方面对农村地区的行政人事编制加以合理流动和规范，另一方面从薪酬和职称上逐步向农村地区提供激励性质的事业规划方向，全面完善职业生涯路线和规划方式方法，进而吸引大批高素质人才.

6.3 完善职业化培训体系，激发主体活力

6.3.1 强调职业教育作用

通过持续强化完善卫生人才流动机制引导人才合理流动，其核心要义是建立职业化的卫生人力资源培训体系，提升基层从业人员的工作积极性，彻底激发主体活力，进而实现打造职业化、规范化、规模化、多样化的卫生人力资源人才队伍的目的.强化职业教育培训体系要转变人才培养模式，统筹农村基层卫生机构现有人力资源配置的转型，逐步转变农村基层卫生机构现有工作人员的工作方式，适当增加护理专业的人才培养规模，强化以农村地区卫生保健需要开展专业化和职业化的护理培训，让基层卫生机构适应新的人才培养和培训模式[9].

6.3.2 拓展职业化培训内容

在培训内容上，应加强培训内容的实用性，对农村卫生技术人员进行临床实践技能的培训，并开展日常保健、计划生育、健康教育等知识教育[10].进行培训内容的深度拓展，建立相应的培训标准衡量农村卫生人力资源培训的各项成果，有利于提升卫生技术人员的业务水平.对于农村地区卫生人力资源培训而言，要将农村卫生人力资源的岗位职责和培训内容进行适当的战略规划，确定明确的目标，并争取得到基层工作人员的理解和支持.将培训的实际内容和开发过程与农村基层卫生人员的工作紧密结合，使得人力资源培训与农村卫生工作目标保持一致.现阶段，湖南省农村地区卫生人力资源的培训目标既包括对现有农村卫生人力资源在培训过程中能力、技术和综合素质的提升，也包括通过具体的培训来衡量整个培训过程是否真实有效.对于培训内容、培训方法和培训形式等方面的目标，要关注整个培训流程满足提升新知识、新技能的目标，又要满足学到的新知识、新技能能应用到具体的工作中，并根据农村地区实际情况做出相应的调整.

6.4 健全评价考核机制，适应新农村发展需要

6.4.1 创新培训评价标准

通过良好的评价标准建立起竞争和约束机制，是加快人才成长速度必要手段，适当的竞争和约束机制有利于长效发展的人力资源培训和培养模式的建立.湖南省农村卫生人力资源的培训评价标准应该包括以下几点内容：一是业务技能提升，二是农村地区卫生条件改善，三是工作效率和工作努力程度，四是工作满意度和工作积极性，五是创新成就和成绩.为了实现这些评价标准，要将个人能力、培训提升效果、医疗卫生机构绩效改进等诸多方面作为整体统一评价.对于人力资源培训工作而言，有激励因素的措施可以进一步激发相关人员的培训热情和工作积极性，将培训过程中取得的成绩与工作成绩结合起来，切实做到业务能力、业绩水平、培训目标、工作质量等方面相结合，真正做到“能上能下”和“能进能退”，进而创造公平合理的人力资源培训环境.

6.4.2 健全培训考核流程

农村地区卫生技术人员的从业能力和服务水平会直接影响农村地区居民的健康水平，建立有效培训考核机制，引入适当的竞争机制，既可以提升现有卫生技术人员的卫生技术水平，也可以实现非专业人员严格培训准入的发展目标.现阶段，对于基层卫生机构中的卫生技术人员，要通过“自主招生成人教育入学模式”“集中式教学-高校优质资源下沉”以及“远程在线教育”等多个渠道尽快建立系统的培训考核机制，提升基层卫生服务机构的运营能力[11].特别是要根据基层岗位的不同特点，设计科学合理的考核和评价标准，把考核结果作为准入和晋升标准之一，结合相关标准和结果，持续不断改善和提升相对应从业人员的业务技能水平，弥补不足，增强优势，完善工作方法，最终实现湖南省农村地区医疗卫生技术人员整体能力提升.

6.4.3 强化长效激励约束机制

培训考核要注重其长期影响力，长效的激励约束机制是提升农村卫生人力资源培训效果的重要方式.传统意义上，为了达成增强培训效果的目的，对农村地区的卫生技术人员可以采用更有吸引力的激励措施，这种激励措施可以助力人才引进并防止现有人才流失，培训考核也要重视人才队伍的合理流动，对低水平、低能力的医疗卫生机构工作人员建立长效考核机制，可以充分促进基层卫生机构人员素质提升.