事故调查报告批复的可诉性问题探讨

文/于喜良

近年来，随着公民法律意识的不断提高，安全生产行政诉讼案件逐年增加。2018 年机构改革后，应急管理部门承接了原安全生产监督管理部门的职能，应诉压力不断增大。

在安全生产行政诉讼案件中，生产安全事故罚款行政诉讼占比最大。原因有三：一是各地各级应急管理部门对生产安全事故罚款执行得比较严格，做到了应罚必罚。二是罚款额度比较大，根据《安全生产法》第109 条要求，按照事故不同等级，罚款额度在20 万元到2 000 万元之间。三是诉讼成本低，活动空间大。一方面，由于事故调查人员依法行政能力不强，理论功底相对弱，法律界线辨别不清；另一方面，审判人员对行政行为属性把握不一致，行政相对人可以通过扩大诉讼范围，提高胜诉率。

生产安全事故调查报告及批复的产生过程

生产安全事故发生后，地方政府成立事故调查组。通常情况下，调查组由应急管理部门牵头，公安、工会、行业部门、属地政府、有关专家参加。在《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)（以下简称“493 号令”）中，对于事故调查组的职责及事故调查报告的内容均有明确规定。

调查组的工作职责是：“查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；认定事故的性质和事故责任；提出对事故责任者的处理建议；总结事故教训，提出防范和整改措施；提交事故调查报告”（《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条）。事故调查报告，是事故调查组工作成果的集中体现。

事故调查报告的内容包括：“事故发生单位概况；事故发生经过和事故救援情况；事故造成的人员伤亡和直接经济损失；事故发生的原因和事故性质；事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；事故防范和整改措施”（《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条）。调查报告经调查组成员集体审核通过后，报地方政府批复。

批复的内容包括：对事故调查工作合法性进行确认；同意调查报告对事故原因和事故性质的认定；同意调查报告对有关责任人员和责任单位的责任分析和处理建议；同意调查报告提出的整改措施和建议；要求有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位进行行政处罚。其中对负有责任的事故发生单位进行罚款，是需要落实的一项重要内容。

对生产安全事故调查报告及批复可诉性的不同认识

根据《行政诉讼法》的规定，可诉的行政行为都属于具体行政行为。批复前的生产安全事故调查报告，不对外公布，其内容对调查报告中涉及的行政相对人的权利义务，不产生任何实际影响，不是具体行政行为，不在《行政诉讼法》规定的受案范围。这一点，不论是在行政部门，还是在审判机关，都具有高度共识。如北京高院《张利民与中国民用航空局二审行政裁定书》（2019）京行终1022 号，认为：“事故调查报告的主要目的在于查明事故原因，提出事故责任认定及对事故责任者的处理建议，防范事故发生，并不直接对当事人设定权利义务，对当事人产生直接影响。因此，《事故责任报告》明显不属于行政复议的复议范围，亦不属于行政诉讼的受案范围……”

人民政府或相关部门对生产安全事故调查报告的批复是否在人民法院受案范围，在司法实践中有不同意见。如内蒙古自治区高级人民法院终审的《北京铁运通科贸有限责任公司准格尔七星湖农场、王文生其他行政行为二审行政裁定书》（2019）内行终315 号，认为：“被申诉人准旗政府做出被诉的准政函〔2019〕121 号《关于北京铁运通科贸易有限责任公司七新湖农场‘10·29’坠落一般生产安全事故调查报告的批复》涉及了上诉人的权利义务，对上诉人的权利义务直接产生实际影响，故该批复是一种可诉的行政行为，属于人民法院受案范围。”近期的行政诉讼案件中，认可此观点的比例较高。

又如北京市高级人民法院《田兴福与国家煤矿安全监察局其他二审行政裁定书》（2017）京行终1197号认为：“……由于前述被诉批复的行政行为特征，其并未直接侵犯田兴福的合法权益，故被诉批复不在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围之内，不具有可诉性。”

通过对多份“生产安全事故调查报告”研究发现，对事故调查报告不可诉认识完全一致，认为事故调查报告批复可诉的占比较大，认为事故调查报告批复不可诉的占比较小。

生产安全事故罚款程序及与生产安全事故调查报告批复的联系

目前，生产安全事故罚款程序大体有3 种。

第一，单独立案，与事故调查同时进行。事故发生后，应急管理部门认定为安全生产责任事故后，单独进行立案，和调查组同步开始工作，履行立案、调查、告知、听证、集体讨论、处罚等程序，充分保障行政相对人的陈述、申辩、要求听证和申请回避等权力。

这种方式（以下简称“方式1”），事故罚款和事故调查报告批复没有联系。

第二，以事故调查报告批复为依据，应急管理部门直接下达行政处罚决定。应急管理部门接到属地政府事故调查报告批复后，直接对事故企业下达行政处罚决定，下达行政处罚决定前不听取事故企业的陈述和申辩，也不依申请进行听证。

这种方式（以下简称“方式2”），是把政府的事故调查报告批复作为处罚决定，应急管理部门的处罚行为作为行政处罚决定的执行行为。

第三，以政府事故调查报告批复作为立案时的案件来源，在事故调查报告批复后，开展立案调查，履行立案、调查、告知、听证、集体讨论、处罚等工作，充分保障行政相对人的陈述、申辩、要求听证和申请回避等权利。调查组调查过程取得的部分证据，可以直接使用，避免重复调查，提高工作效率。

这种方式（以下简称“方式3”），政府事故调查报告批复，是行政处罚案件的案件来源。

用行政行为原理对政府事故调查批复的可诉性进行分析

行政行为原理认为：具体行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对特定相对人直接设定、变更或消灭权利义务的单方行政行为。包括行政主体、行政权、法律效果和对外表示四个方面要件。准确地说是：行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和意思表达于外部。（见国家哲学社会科学成果文库，商务印书馆出版，叶必丰著《行政行为原理》第五章具体行政行为的构成要件）

行政权能要件

《宪法》第一百零七条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作……。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。

《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条明确规定，应急管理部门负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理工作。

《安全生产法》第九条规定，“国务院安全生产监督管理部门（改革后其职能由应急管理部门承担，下同）依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”

2018 年3 月，中共中央《深化党和国家机构改革方案》中，决定组建应急管理部，作为国务院组成部门。职责包括负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

可见，地方政府及其应急管理部门是具备安全生产监管行政权能的行政主体。

行政权的运用要件

一是事故调查及批复行政权。地方政府的事故调查职责是由《安全生产法》授权的。493 号令第十九条明确，“……重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”493号令第三十二条规定，“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15 日内做出批复……。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”

可见，生产安全事故调查是人民政府及其授权或委托的部门具体行政权的运用。事故调查报告批复是人民政府具体行政权的运用。

二是事故罚款行政权。《安全生产法》第一百零九条要求，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……”

可见，事故罚款，是安全生产监督管理部门（现应急管理部门）具体行政权的运用。

人民政府是否具有安全生产行政处罚权？《安全生产法》第五十九条明确，“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。”第一百一十条，“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。”

可见，事故罚款是应急管理部门的行政权力，应急管理部门才是此行为的适格行政主体。

法律效果要件

“作为具体行政行为构成要件的法律效果，必须是行为本身所具有的法律效果，而不是借助于其他行为才能发生的法律效果。”（见国家哲学社会科学成果文库，商务印书馆出版，叶必丰著《行政行为原理》161 页）

事故调查报告批复，本身不产生法律效果，而是通过批复，要求“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”（见493号令第三十二条）

可见，以方式3 查处的事故调查报告批复，不产生直接的法律效果，而是通过应急管理部门依照法定权限和程序处罚后，才能产生直接的法律效果。

意思表达于外部要件

“法律效果即权利义务的认定应当以表示于外部的意志为准。具体行政行为是行政主体的一种意志，但却应当是一种表现于外部的、客观化了的意思表示。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等行为形式表达出来，并告知行政相对人后，才能为外界所识别，才能成为一个具体行政行为。” （见国家哲学社会科学成果文库，商务印书馆出版，叶必丰著《行政行为原理》156 页）

《安全生产法》第八十三条规定“事故调查报告应当依法及时向社会公布”。493 号令第三十四条明确，事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。在安全生产事故查处实践中，人民政府的批复下达后，由事故调查牵头部门（或行业监督部门、属地人民政府、安委办）将事故调查报告送达事故发生单位。

可见，事故调查报告批复，符合具体行政行为意思表达于外部这一要件。

综合分析，以方式2 查处的事故调查报告批复，行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和意思表达于外部四个要件全部符合（但在行政权实际运用一项，没有明确的法律授权，存在瑕疵），属具体行政行为，可诉。

以方式3 查处的事故调查报告批复，因法律效果要件一项不符合条件，不构成具体行政行为，不可诉。

可见，生产安全事故调查报告批复是否可诉，是由其行为属性决定的，如果批复属具体行政行为，那“批复”可诉，如果不属具体行政行为，则不可诉；批复是否属于具体行政行为，由其本身和其相关的行政行为共同决定，即是否对行政相对人的权利义务产生实际的直接影响。

相互支持 为做好事故查处工作共同创造条件

第一，生产安全事故查处人员要提高法律意识，用法治思维指导事故查处工作。如果你选择方式2，那就必须准备好与审判人员的配合。保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政权合法行使，是审判机关的神圣职责。

第二，审判机关，在维护公民、法人和其他组织合法权益的前提下，为行政机关依法履行公权力，维护安全生产秩序，为人民生命财产安全保驾护航。生产安全事故调查的重要目的，就是查明事故原因，采取有效措施，避免同类事故再次发生。原因不清，危险巨大。

我国实行生产安全事故责任追究制度，有关当事人为了保护自己，在接受调查时，会提供对其有利证据，对事故发生的真正原因有所保留。《国际民用航空公约》及附件13《航空器事故和事故征候调查》建议：“任何分摊过失或责任的司法或行政程序应与调查区分开，并防止事故调查报告不适当的引用在诉讼中导致无人再透露安全资料。”

事故原因调查本就非常困难，司法介入过早，会导致调查难上加难。事故查处人员和司法审判人员应相互支持，共同为做好事故查处工作创造条件。