金融沙盒监管国际经验借鉴及对我国的启示

王艳

摘   要：金融科技创新与金融监管之间存在“过严监管可能扼杀创新发展，宽松监管可能加大金融风险”的博弈。英国金融行为监管局2016年首先将“沙盒”概念引入监管，新加坡、澳大利亚、中国香港、美国、泰国等多个国家和地区紧随其后。2018年12月，人民银行、发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、卫生健康委六部门联合发文，决定在北京市、上海市、广东省等十个省市组织开展沙盒监管试点（金融科技应用试点）。本文从沙盒监管流程、监管机构、收入条件、消费者保护制度、测试工具、测试期等方面分析英国、新加坡、澳大利亚、中国香港、泰国的沙盒监管经验，并结合我国国情，对完善中国版沙盒监管机制提出建议。

关键词：金融监管;沙盒;经验借鉴;启示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.10.007

中图分类号：F831.1 文献标识码：A           文章编号：1003-9031（2020）10-0057-07

一、沙盒监管的概述

（一）沙盒监管的背景及含义

金融科技创新与金融监管之间存在“过严监管可能扼杀创新发展，宽松监管可能加大金融风险”的博弈。为探索风险与创新之间的平衡，“沙盒”被引入金融监管之中。沙盒（Sandbox）为计算机术语，指为一些来源不可信、具破坏力或无法判定程序意图的程序提供一个与外界隔绝的环境运行测试。金融沙盒就像一个独立的“盒子”，经过授权的企业将其创新金融产品、金融服务等放入“盒子”中进行测试，以便监管机构和被授权企业判断被测试的产品和服务能否在测试后正常投入市场。截至2019年末，英国金融行为监管局为超过175家创新企业提供了指导，新加坡金融管理局为250多家公司提供了指导，中国香港地区沙盒监管项目达到90余个。

（二）沙盒监管的意义

一是增加消费者福利。在测试环境中，如果产品出现了侵犯消费者权益的情况，该产品就不能进入真正的市场。因此，沙盒监管可以让金融消费者以更低的成本享受更多的产品和服务以及更好的权益保护。二是助力企业创新。创新企业通过测试可以提前发现可能面临的风险问题并加以解决，有效缩短金融产品和服务的创新时间，降低合规成本。三是促进金融市场发展。沙盒监管为一些原本不持有金融牌照的创新企业提供了机会，激发企业创新能力，促进金融市场的有效竞争。通过测试提前发现风险漏洞，避免产品和服务直接投入市场生成大范围的金融风险，维护金融市场平稳运行。监管者与企业进行大量沟通，减少了信息不对称，有助于监管者探索完善金融监管体系，促进金融市场健康发展。

二、沙盒监管的国际经验

（一）沙盒监管的流程

梳理英国、新加坡、澳大利亚、中国香港、泰国等国家或地区的沙盒监管，其流程如下：首先，企业申请进入沙盒测试，监管机构筛选出符合条件的企业进入。其次，产品在一定范围、一定期限内进行测试，监管机构实时监控、指导;如果由于特殊原因需要延长测试期，企业可以提出申请。再次，测试期结束后，产品如果能够通过测试，将被允许在更大范圍内使用;如果不能通过，产品退出沙盒测试，也不被允许推广。

（二）国际沙盒监管经验

本文从顶层设计、监管机构、准入条件等各方面分析英国、新加坡、澳大利亚、中国香港等国家或地区的沙盒监管机制，寻找中国可以借鉴的经验。

1.从监管机构上看，沙盒监管或由传统监管机构负责，或由单独新设部门负责。由一家传统监管机构单独负责的有英国、澳大利亚、泰国。中国香港地区则由多家监管机构共同负责，金管局、证监会及保监局分别推出沙盒，公司可申请使用其认为最适合的沙盒。而在新加坡，由新设立的金融科技署负责。

2.从准入条件来看，上述国家和地区均对沙盒测试采取申请审批制。其中，英国、澳大利亚、新加坡、泰国从产品创新性、消费者权益保护制度设计、退出机制设计等方面进行项目筛选，但对于“创新性”的理解有所差异，如英国要求产品或服务显著异于传统的金融业务，泰国要求产品或服务至少涉及一种尚未使用的新技术。此外，有的国家对申请者的准入从类型、资质等方面作出了限制，如泰国、澳大利亚。而中国香港地区较为特殊，监管机构对项目进行逐一讨论分析，作出合适的、弹性的安排。

在英国，FCA可以豁免一些创新企业进行沙盒测试，但不能违反《英国金融服务与市场法》等基本法。在澳大利亚，ASIC允许符合条件的金融科技公司在向ASIC备案之后，无需持有金融服务或信贷许可证①即可测试特定业务。由此可见，在英国、澳大利亚，当本不符合测试条件的申请者满足豁免条件时，可以进行豁免测试。监管机构会针对性地修改豁免规则，但不能违反基本法律法规。

3.从顶层设计来看，各个国家和地区出台了相关法律、法规和规范性文件等制定沙盒监管的框架，对沙盒监管的目的、流程作出说明，对准入条件、评估机制、风险防控机制、消费者保护机制等作出规定，指引企业申请沙盒监管，参与金融创新。英国的《沙盒监管》还针对测试企业可以选择的个别指导、无执行措施信函等选项进行分析，列出企业选择的主要优势、风险以及限制条件，方便企业选择合适的选项。参与测试的客户也能通过相关文件了解信息，符合适当披露信息、保护消费者权益的要求。

4.从制定的消费者保护制度来看，为保障参与沙盒测试的金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权等八大权益，各个国家和地区对沙盒监管的事前、事中、事后均提出了全过程监管要求。事前，要求申请人制定合理的方案，适当披露测试内容，提前告知客户潜在的风险;制定合理的退出机制，在测试失败时对客户作出补偿;制定相应的投诉申诉处理机制，提高投诉申诉处理效率;同时，坚决不放松反洗钱等方面的要求。事中，要求申请人对指引、指南中要求的一些信息进行披露;处理相关申诉投诉必须比处理一般业务更为迅速有效。事后，根据退出机制对客户退出作出妥善安排。澳大利亚证券和投资委员会还针对许可证豁免作出规定，获得豁免的金融企业在沙盒测试时必须明确告知其现有客户与潜在客户自己获得了豁免，没有金融服务牌照或信贷许可证①。

5.从测试工具来看，各个国家和地区注重畅通测试企业与监管机构之间的沟通反馈机制。香港金管局设置聊天室，开设预约通道为企业提供视像会议或面谈机会;英国指派专人对接企业，还开发机器人自动咨询业务模型，人工审核机器人的答复意见;澳大利亚与数字财务顾问小组合作，探讨工作重点。各种举措为测试企业不断试错、完善产品服务提供便利。

6.从测试期来看，各个国家或地区的沙盒测试期不等，6-12个月居多。如有需要，监管机构允许测试企业申请延长测试期限。测试期内，监管机构持续监控风险，督促测试企业做好风险防控工作。如在英国，FCA要求测试企业每周汇报风险情况;在澳大利亚，MAS要求“快捷沙盒”测试企业每两个月进行一次进度报告。

三、我国沙盒监管的发展状况

2018年12月，人民银行、发展改革委、科技部等六部委联合发文，决定在北京市、上海市、广东省等十个省市组织开展金融科技应用试点（沙盒监管试点），为期1年（自试点工作方案批复之日起算）。2019年4月，国家金融与发展实验室副主任、中国社科院金融研究所副所长胡滨在出席实验室2019年会时指出，设立监管沙盒的条件、时机已经成熟。2019年12月5日，人民银行宣布支持北京启动金融科技创新监管试点工作，计划将46个应用试点项目中的部分项目纳入沙盒监管，截至2020年6月2日，北京已公示了两批共17个试点应用项目①。2020年4月，试点城市扩大至上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市等6市（区）;7月，试点城市进一步扩大至成都市、广州市。截至2020年7月31日，上海、深圳在北京之后相继公布了第一批“沙盒监管”应用名单，重庆市、杭州市正处于创新应用项目征集工作中。

目前，全国尚未建立统一的、详细的沙盒测试指引。已经开始接受沙盒监管项目申请的北京、上海、杭州、重庆、深圳实行申请审批制，由当地人民银行发布征集创新应用项目的公告和金融科技创新应用声明书，联合地方金融监管局，引导金融机构和科技公司深入开展创新测试。申报应用类型可分为金融服务和科技产品;示例关键技术为大数据、分布式账本、区块链等技术;需要设立风险防控机制、投诉响应机制，其中风险防控机制包括风险补偿机制、应急预案、退出机制等;需要进行合法合规性评估、技术安全性评估。此外，关于沙盒测试的准入条件，并未公布具体要求。

四、完善我国沙盒监管机制的启示

（一）頂层设计，明确职责

以广东省广州市为例，2020年6月5日，广州市地方金融监管局印发《广州市地方金融“监管沙盒”试点工作实施意见》（穗金融〔2020〕17号）;2020年7月23日，人民银行广州分行官宣，称人总行正式批复同意开展沙盒监管试点。可见，我国在沙盒监管方面职责不清、界限不明。而从国际经验来看，监管沙盒要做好顶层设计，与立法推进相互配合。为此，建议人民银行（国务院金融稳定发展委员会办公室）以国务院金融稳定发展委员会的名义，联合其他相关职能部门，出台行政规章或规范性文件，明确中央与地方、人民银行分支机构与地方金融监管局的权限分界，强化职责定位，促进有效监管。或是参考新加坡设立金融科技署的做法，在国务院金融稳定发展委员会新设实体协调机构统筹沙盒监管，以打通试点工作的沟通反馈循环。

（二）出台指引，完善监管

以北京市公布的第二批试点应用“基于智能机器人的移动金融服务项目”为例，创新应用声明及公示的相关附件中虽然制定了应急退出机制实施方案，但对于风险补偿的表述较为含糊，仅表述为“客户可通过柜面、95588等渠道提出投诉意见和赔付要求”，关于赔付标准、赔付处理期限等并未在应急退出机制实施方案、服务协议书中作出规定。此外，金融科技创新监管试点时间为1年，而该项目的技术安全性评估有效期限为2019年11月—2022年11月共3年，测试期究竟多长并不明确。建议各试点因地制宜地制订监管指引，对准入条件、评估机制、风险防控机制、消费者保护机制等方面作出具体的规定。

（三）个案辅导，实时跟踪

北京市网络法学会副秘书长车宁指出，“对于监管沙盒的实践不是概括性的责任豁免，也不是概括性地给予牌照，而是更类似个案辅导，后续应有专门的团队进行跟踪和辅导”。建议指定专人一一对接参与沙盒测试的企业，加强金融科技企业、金融服务企业与监管机构之间的沟通，适时反馈真实的测试情况，畅通项目评估反馈机制。

（四）总结经验，巩固成果

英国FCA在引入沙盒监管一年左右发布了《监管沙盒经验教训报告》，报告反映了自沙盒监管启动以来获得的经验教训。澳大利亚ASIC发布2017—2018、2018—2019两份沙盒监管年度报告，总结年度工作成就和经验。可见，各个国家和地区都重视沙盒监管的经验总结。建议认真总结试点工作取得的成绩和发现的问题，利用金融创新论坛、联席会议等方式充分沟通交流，积极解决问题，为完善监管机制积累经验。

（五）避免局限，控制风险

沙盒监管在实践中也存在某些局限性。如在沙盒中不允许对不知情的消费者测试，因此其测试结果与真实市场反应可能存在较大差异;一些风险点需要足够规模才能暴露，且中国金融消费者数量众多①，小规模监管测试影响风险防控测试效果。因此，建议依据我国国情发展完善沙盒监管机制，在借鉴外国经验时避免局限性，而不是盲目地照搬硬抄。

（六）探索合作，金融跨境

2018年，澳大利亚ASIC和英国FCA扩大金融科技创新合作范围，联合打造首个跨国监管沙盒，使沙盒测试的创新企业有机会以更快速简便的核准流程进入对方国家的金融市场。这样的探索对于促进更高水平的国际合作，推动全球金融体系的发展意义重大。建议我国深化与英国、中国香港地区等的金融合作，在充分考虑差异性的前提下适时探索跨境监管沙盒。

参考文献：

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[2]陈游.英国监管沙盒制度对我国金融科技监管的启示[J].中国内部审计，2019（11）.

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