江苏省农产品有效供给政策的研究——效应评估与政策建议

田 跃

(扬州工业职业技术学院，江苏扬州225000)

2019 年，全省“三农”工作要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话及孙春兰副总理视察江苏重要讲话精神，围绕“力争在全国率先实现农业现代化”的目标任务，落实省党代会“比学赶超”的部署要求，坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推进农业供给侧结构性改革为主线，以促进农民增收为中心任务，全面落实强农惠农富农政策，切实加快农业结构调整步伐，深入推进农村改革创新，持续改善农村民生，推动农业增效、农民增收、农村增绿，为高水平全面建成小康社会奠定坚实基础。 聚焦以下几个方面:一是着力推进农业结构调整，促进农业提质增效；二是着力推行绿色生产方式，增强农业生态功能；三是着力强化科技创新驱动，引领农业转型升级；四是着力发展新产业新业态，拓宽农民增收渠道；五是着力改善创业创新环境，提高农民创业就业能力；六是着力补齐农业农村发展短板，改善农民生产生活条件；七是着力深化农村改革，激发农业农村发展活力；八是着力加强组织领导，提高“三农”工作科学化水平。

一、 研究江苏省农产品有效供给政策落实的问题

(一)效应评估

效应评估主要从三个方面进行:

1. 时间性

时间性是指颁布政策到基层供给主体享受到政策间的时间差距，是评估政策时效的重要指标，也是衡量政策执行效率的关键因素。 据实地调研，中央政策到省级政策颁布的时间差距通常是半年，再到市县，再到乡镇，依次类推，最终使得中央到基层的政策落实时间差距有两年。

2. 有效性

中央政策制订的依据为我国农产品供给的普遍情况与平均水平，地方政策制定依据则为省市县农产品供给的具体情况，两者间存在较大差异，容易导致执行内容的有效性偏差。

3. 精准性

精准性是计量政策落地效应的定量指标，可以将政策效果转换为具体数值，如成本、收益、面积、规模，并以个体运营为单位采用大数据的统计决策方法，提出针对性的政策供给建议。

(二)问题反馈

经过时间性、有效性与精准性等三方面的评估，江苏省农产品有效供给政策落实的问题主要表现为:一是政策责任主体积极性不高，集中体现为办理时间较长、惠民门槛标准较高和申报手续较烦琐等；二是政策推进机制保障力不强，集中体现为主动宣讲不充分、委托代办不适用及目标考核不紧密等；三是政策落地环境不佳，集中体现为主体素养局限、主体培训单一、评估反馈机制模糊等。

二、 剖析江苏省农产品有效供给政策落实问题的原因

(一)部门岗位职责划分不明晰，驱动力较弱

农产品有效供给政策的落实需要各部门间、部门岗位间的合作，系统性制定详细的申报办理指导意见与方法，设置相应的系统模块与纸质文件保障项目的可行性与必要性论证，从而完成政策目标。 但部门合作既存在优势，又存在一定的弊端，再结合“杜绝坏、严惩恶”的观念，因此，申报流程多、手续繁、时间长成为农产品供给主体积极性不高的主要原因。 此外，部门间职责重复引发合作不一致容易产生部门人员的懈怠与慵懒情绪，不利于政策的持续完善与有效落地。

(二)监管流程权益纠缠难厘清，保障力较弱

政策执行权益历来是主管部门关注的重点，与部门业绩和贡献密切相关，所以，一旦监管流程影响部门权益分配，政策推进容易变“主动”为“被动”，化“客观”为“主观”，不利于农产品有效供给政策的精准落地，反而对农产品供给主体带来政策的负面影响。

(三)政策落地效应评估待强化，法制力较弱

政策的制订、颁布和实施的依据来源于农产品市场的实际状况调研，结合我国具体国情，加以分步、分类的引导和实施，促进农产品供需数量和质量的平衡，但自上而下的推进来自政府的行政手段，自下而上的反馈来自市场的经济手段，两者存在较大差异。 其中市场反馈手段往往存在时效长、反应滞后、隐藏性强等特点，不利于提早发现政策实施过程中存在的问题，也不利于及时根据实施区域属性的不同，及时修正与完善政策内容。

三、 强化江苏省农产品有效供给政策落实的措施

(一)明晰责任主体，激发内生动力

农产品供给责任主体为农产品供应链的各参与方，包括供给方、流通方、消费方及监管方等。 结合政策落实环节，论文主要研究监管方和供给方间的动态联动机制与政策反馈效应，从精准扶持角度明晰农产品责任主体，将政策扶持内容依据供给方的具体情况不同，聚焦问题，激发供给动力，如将普惠性的农业津贴转变为重点性、类别性的技术引进或升级补贴、农业培训补贴及设备机械购置补贴等，有效避免农业土地合法流转后的额外获益，从而针对性的提升农产品供给积极性。

(二)重构监管流程，推动机制创新

由于当前监管流程成本、制度及组织管理等因素的影响，监管流程往往是事后监管、终端监管，容易造成事态处理的滞后性与媒体舆论的扩散性，不利于释放政策落实的正能量。 因此，源头监管、事前防范成为政策落实流程重构的重点，也是执行机制创新的重要内容。 “互联网＋农产品”等技术的开发与推广、RFID 技术的引入和采用等将使得农产品供给溯源体系得以系统落实，也为今后监管信息平台的整体优化提供完备的条件。 当然，监管技术、监管设施设备和监管效应评估也是持续推进监管流程重构的影响因素之一。

(三)强化法制效力，优化执行环境

法制效力和行政效力是当前农产品政策落实的两种主要类型，前者表现为政策落实过程的合法性，后者则是政策落实中的合理性。 经调研，行政效力对于政策落实的影响往往大于法制效力，容易带来责任主体的主观臆测，凭借传统经验和自身体会加以修正执行过程中遇到的阻碍，从而引发矛盾和冲突，因此，强化政策执行过程中的法律法规监督，以协议、合同等方式界定主体间的权利、责任，逐步形成政策落实的透明化、公平性的环境。

四、 完善江苏省农业供给侧结构性改革政策的建议

(一)落实农产品供给主体技能迁移政策

新型职业农民具备爱农业、懂技术、善经营的特征，是成为新型农业经营主体的重要部分，也是成长为家庭农场、种粮大户及农业企业经营者的有生力量。 经调研发现，新型职业农民来源于当地具有丰富种植经验的从业人员、资金实力雄厚的返乡人员、专业技能扎实的农业大学毕业生以及工商从业人员的转型等，所以，上述人员成为农产品供给主体的技能迁移需要长期持续的专业技能指导、切实有效地专业技能辅导和及时可靠的专业技术帮助，需要各类形式的培训机构开展丰富多彩的培训活动，积极采用“互联网＋”信息技术平台，实施“会员制”，持续提升农民种植技术水平。

农产品供给主体技能迁移可分为迁移引诱力、迁移推动力及迁移环境影响力等。 具体来说，第一，迁移引诱力主要体现为农产品市场利润吸引力，应大于或等于从业关联产业的收入，如农村建筑业、修理业及服务业等。 此外，农产品种植风险平均高于其他产业，因此，提升市场利润，降低产业成本是迁移引诱力的根本保障。 第二，迁移推动力主要为农村交通便利性、技术推广期望收入及自身条件变化等，如身体年龄、体能状况、家庭负担等。 同时，降低技术推广难度、改善农村居住和医疗条件等是增强迁移推动力的影响因素。第三，迁移环境影响力主要包括美化农村设施、构建互信氛围及提供惠农政策等，即为供给主体技能迁移夯实环境基础，保障人员、组织和集团公司的代入感和融合度，充分吸引资金进乡、人员下乡和物资留乡。

(二)设计农产品供给信息平台多方融合政策

信息技术是今后农产品供给主体技能必备项，更是降低农资采购成本、提高农产品收入的重要助力。 信息技术平台的建设与优化既是新型农业运营主体发展生态农业、绿色有机农业和智慧农业的基础，也是达成“农产品在更高供需水平上的新平衡”目标的保障条件。

农产品供给信息平台的对接与融合将与农产品全产业链的建设与优化相互呼应，着力聚焦信息流、物流的畅通与循环，提升农产品供给的信息化与智能化，因此，亟须关注以下几个方面:第一，工农商信息综合平台。 该平台主要将农资、农业设施设备和工具、农业辅助用品添加进农业服务领域、商业服务领域中，透明化农业相关物品的价格、交易量、需求订单等信息，利于及时调整农业采购、种植、营销及研发等计划方案，从而不断降低农业层级代理费用，减少农业资源无效供给。 第二，城乡物流信息一体化平台。 物流成本居高不下的原因主要有:空载率高、货损率高、代货期长等，因此，物流信息一体化系统的推进与应用成为降低我国城乡物流成本的重要步骤，致力于物流信息公示、运输路线优化、共同运输模式、提前期的合理设置等。 其中，最重要的则是信息化支付平台与诚信制度的建设与保障，促使物流从业人员、企业加入平台后能够获得简化的流程、丰厚的利润。 第三，产教研信息融合平台。 当前，理论研究与实践应用的脱离容易造成各行其道，导致大量资源闲置或浪费，并难以形成“以研促产”“以产促教”的良性循环，因此，构建产教研信息融合平台成为当务之急。 主要有以下几点:一是政府指导和规划平台模块与内容；二是主体参与平台建设与开发；三是行业协会从事平台管理与维护。

(三)创新农产品风险担保机制体制政策

农产品风险担保是缓解农产品供给主体突发风险、降低农产品损失、保障农产品供给主体收入的有效措施。 通常而言，农产品供给数量和质量由于自身属性容易受外在自然环境的影响，再加上供给主体自身资金规模较小、资金实力较弱等因素，难以承受外在自然灾害的巨大冲击，因此，构筑农产品风险担保制度势在必行。

鉴于农民互助合作医疗制度的基础，农产品风险担保可以从专业金融担保机构延伸到基层组织，结合农民合作社组织、龙头企业品牌效应等要素，创新农产品风险担保机制，设置基层组织担保组织、产业链龙头企业担保机制和农民互助合作担保制度等，从而构成网络状、扁平化的担保形式。 此外，完善农产品风险担保法律制度，切实针对农产品风险防范可能出现的问题，提出有效性的解决方案，并成为今后农产品金融、农产品期货及农产品保险的组成内容之一。

五、 总结

通过以上分析，文章提出农产品有效供给政策评估的全面性和及时性要求，并针对当前政策落实存在的问题，结合原因剖析，提出强化政策落实的措施。 在此基础上，建议完善农产品供给主体技能迁移的培育政策、农产品信息平台的融合政策和农产品金融担保的创新政策。