大数据与行政文化的冲突及其消解

刘泓贤

“要运用大数据提升国家治理现代化水平”一语，深刻揭示了大数据对于推动行政文化①行政文化是指在特定社会里，社会成员在社会化过程中形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和，是行政系统及其运行方式在社会成员心理上的稳定反映与沉淀。 简言之，行政文化就是社会成员有关行政系统的一切较为稳定的社会心理活动的总和。和行政管理方式转变乃至推动国家治理体系和治理能力现代化的重要性。 作为行政管理之“魂”的行政文化，是国家和政府进行一系列活动在文化层面的价值引导，可以说，没有对行政文化的深刻剖析与认知，就难以实现行政管理“善治”的终极目标。 目前，学术界对大数据的发掘与应用、行政文化的重塑与创新等问题进行了深入的研究，取得了许多丰硕的学术理论和实践成果，但是对于大数据的实际应用与行政文化发生冲突及其消解之法关注不够。 基于此，本文对如何理性分析大数据与文化二者之间存在的冲突并提出消解之法进行探讨。

一、 大数据对行政文化的挑战

对于大数据对公共管理领域的影响，有学者指出:“大数据本质上是一场‘管理革命’，它不仅仅是一场技术革命，更意味着一场社会变革，而这场社会变革又伴随并呼唤着公共管理和公共服务领域的变革”。 这种变革不仅意味着大数据带给公共管理领域的机遇，更意味着大数据带给行政文化的一系列挑战。

(一)大数据挑战“保守、封闭、求稳”的传统行政意识

“传统的行政文化适应了社会变动节奏缓慢的特点，十分强调服从和死守规则，上级的 命令下级绝对服从，大多数人抱着‘不求有功、但求无过’的态度”。 保守、封闭、求稳的行政意识足以适应数据信息传达不畅、数据风险系数较低的传统社会，而日臻成熟的大数据技术则对保守、封闭、求稳的传统行政意识提出了挑战，无论政府机密信息还是公民个人隐私都在受到不同程度的威胁。 部分国家的网络数据监控已经具备了大数据的数据量大(Volume)、数据多样性(Variety)和高速处理(Velocity)等特征，不仅对信息内容进行网罗搜集，而且会对构成每一个信息的元数据(包括通话或通信的时间、地点、设备、参与者等)进行分析，这些纷繁复杂的信息经过超级计算机的精准运算后，便可以对监控对象的个人隐私进行全方位的掌握。 著名的“棱镜门”事件暴露出政府行政文化当中缺乏大数据行政意识(问题意识、风险防范意识和快速应对意识)，难以有效应对数据风险。

(二)大数据进一步加大“行政文化堕距”

“行政文化堕距”也是不容忽视的负面的行政思想表现形式之一。 美国社会学家威廉·奥格本提出一个著名社会学理论叫作“文化堕距”。 “文化堕距”是指“在社会变迁过程中，文化集丛中的一部分落后于其他部分而呈现延迟、滞后问题”以及“社会变迁中非物质文化的变化总是迟于物质文化变化”的现象。 这一概念延拓至公共管理领域的相似现象可称为“行政文化堕距”。 剖析造成“数据孤岛”现象存在的原因，从技术层面来看，虽然我国地方政府已经陆续开展大数据相关平台设施的建设，尽管政府从各个渠道获取的大数据体量极其庞大，但由于不同政府部门的数据库的管理或存储格式的不一致，数据处于无序分割状态，不同地方政府部门之间信息共享渠道不畅通；从行政文化层面反思，即由于政府存在“行政文化堕距”，对于大数据这一新兴行政技术手段，部分地方政府难以转变传统的行政观念和态度，严重阻碍了大数据技术对行政效率的提升和服务质量的提高。

(三)大数据的应用挑战“官本位”行政思想

传统政府组织机构依靠其强调工作效率、专业化分工，以及强调严格的等级制度的优点，有利于提高组织结构的稳定性和可控性，专注于目标的实现，足以适应相对稳定的经济环境的发展需要。 而在应用大数据技术时，传统政府组织机构的弊病“帕金森定律”日益凸显，意即“工作的增加只是为了填满完成这一工作可资利用的时间”，帕金森利用该定律分析组织机构的臃肿问题，阐释臃肿组织机构低效能的原因与组织机构表面上的“伪适应证”状态有着密不可分的关系，即组织机构的运行，并非为组织成员谋福利，也并非为组织长远目标奠基础，而是为了维护组织机构内部利益关系和权力威信。 在这种状态之下的政府组织机构自然而然地成为培植官僚主义的温床，加上官僚制对组织成员非人格化的控制，以至于行政人员逐渐丧失了工作热情和工作积极性，进而使得组织整体运转效率处于低水平状态，自然难以适应大数据高速处理(Velocity)这一特征对政府部门在有限时间内对相关数据进行迅速处理和应用的现实要求。 造成政府机构膨胀的文化原因是残存于当前行政文化中的“官本位”这一消极的行政思想造成的，“官本位”行政思想日渐成为政府组织机构膨胀的无形压力。

二、 行政文化对大数据应用的阻滞作用

“大数据行政的流程，可以概括为以下环节:社会数据的多源头收集—数据的分布式存储—数据预处理—数据信息挖掘—数据服务(包括公共数据查询服务、数据信息可视化展示、数据决策、舆情分析、突发事件响应、长期跟踪监测等)”。 在推进国家治理现代化的进程中，政府以大数据为技术支持的行政流程为基础，形成更为科学、系统的治理思维和模式去应对国内外波谲云诡的复杂态势。 但在现实的行政管理活动中，行政文化之中存在的部分不合理内容阻滞了大数据的实际应用，未能使大数据的价值充分发挥。

(一)行政价值异化促使大数据应用失当

德国社会学家马克思·韦伯将“合理性”分为两种，即“价值理性”①“价值理性”是指“通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”，反映行为主体实践动机的非功利性倾向，强调凡事出乎本心，较少计较个人利害得失。和“工具理性”②“工具理性”是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”，反映行为主体实践被功利性的动机所驱使，强调行为主体的利益最大化，但对精神价值较为轻视。。 以网络技术为载体的大数据在本质上具有工具属性，在政府领域，随大数据应用而生的“大数据＋电子政务”实质上也具有工具属性，在应用过程中极易存在“重物化而轻人本”的价值倾向，部分行政机关认为通过电子政务的物化建设便可从根本上解决行政效率低下、政府透明度低以及政府公信力不足等问题，但在决策思维上依然囿于传统层面，领导决策更热衷于使用熟悉的传统行政技术，将信息系统束之高阁，使得大数据的应用浮于表面，只是为使用而使用。 “根据相关统计，某些单位在2012～2014 年期间，建立的应用数据服务系统器CPU 的利用率极低，大多都不足10%，有的甚至接近于零。 然而，这些服务器在平时还需要正常运维，所以这些单位不得不消耗大量的能源来为之提供支撑”，忽视在价值理性的引导下去应用“互联网＋电子政务”，没有将“为人民服务，对人民负责”的政府宗旨和原则贯彻到“互联网＋电子政务”建设当中去，最终使得政府行政价值异化。 “只有理清了公共行政的价值应然才能有效认识社会政策的本源，才可能认识到行政的应然作为和实然差距”。 须知只利用“大数据＋电子政务”进行服务就是工具理性，关键要在价值理性引导下，即以“为人民服务”的目的应用大数据。

(二)行政思想痼疾阻滞数据信息公开

2019 年5 月15 日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式开始实施，但在各地方政府推进政务公开的过程中，仍然存在信息公开供需方面设置“玻璃门”的怪象，“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”就是“在主动公开方面，也存在不小的需求缺口……重形式、轻失效的应付式公开，‘想知道的不公开，不重要的才公开’的选择性公开，‘只公布不回应、只告诉不说明’的单向度公开”的典型反映。 这类做法不仅有损政府公信力，而且没有充分发挥大数据的应有价值，从根本上也不利于国家治理现代化目标的达成。 数据信息公开受阻，除却相关政策法规不够健全的制度性因素之外，更多应当反思行政文化方面的因素。 由于中国五千年专制主义中央集权制的制度惯性，催生出中国政府全能型的社会管理模式，时至今日，残存于当前行政文化中的特权思想、专制思想等消极的行政文化思想依然对政府部门及行政人员产生负面影响，政府和公民地位之间不对等，使得政府信息公开不能从自发走向自觉。

(三)行政意识陈旧难以有效应对数据造假问题

大数据在提高政府决策分析的科学水平和行政事务的办事效率的同时，也可能产生一系列风险。 值得警惕的是，学术界的多项研究均揭示了地方政府在经济、环保和能源等领域的数据造假现象，例如“西安市长安区PM2.5 监测值造假”事件。 在应对传统公共问题的思维框架下，对于数据造假问题必定会完全归因于错误的政绩观，因而必须改进统计方法和制度，健全干部绩效考核机制，同时加强技术监督。但在大数据技术日渐广泛应用的时代，我们不仅要通过充分利用大数据来提升数据信息的运行管理和质量控制的严密程度，例如可以推广数据信息联网直报系统，将监测机器实时生成的原始数据通过互联网直接报送至上级部门的数据枢纽中心，同时可以通过移动数据共享平台实时发布监测数据，让相关部门的数据收集过程接受公众监督，使数据造假行为陷入“人民战争”的汪洋大海；此外，要让大数据意识在国家治理能力现代化背景下融入行政文化的构建之中，成为助推新型行政文化形成的技术和思想力量。

三、 大数据与行政文化二者冲突的消解

(一)践行“服务型政府”理念，优化大数据技术应用

1. 理解“服务型政府”内涵，助力人本行政文化发展

在管制型政府的思维框架之下，政府的工作职能主要以提高效率为中心。 随着经济社会的不断发展和大数据时代的来临，公民权利意识日渐增强，要实现以人为本理念，真正将促进人和发展人的价值目标融入大数据技术的应用当中，就必须践行“服务型政府”理念。 践行“服务型政府”理念不能只对“如何建设服务型政府”的方式进行探究，而应重点对服务型政府的内涵做分析和理解，否则就会再次落入纯粹工具理性的窠臼。 基于此，践行服务型政府的理念可以借鉴著名公共管理学家罗伯特·B.登哈特教授提出的新公共服务理论，即“关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”，主张政府的工作职能应当以服务为中心，而不是以单纯的“掌舵”为中心，强调政府的工作职能中应当有服务意识的自觉渗透。

2. 转变政府思维方式，贯彻落实以人为本理念

针对工业4.0，英特诺已经研发了许多解决方案，其中一项成果就是英特诺的新型控制卡MultiContro。与此同时，我们也正在研发利用传感器获取与产品状态和性能相关数据的解决方案，例如可预测维修和服务措施的解决方案。

传统政府思维方式轻人本而重物化，导致对技术的过分迷信和依赖。 雅克·埃吕尔③雅克·埃吕尔(Jacques Ellul，1912～1994)，法国哲学家、社会学家，人文主义技术哲学的重要代表人物之一，其主要思想是技术自主性思想。 它包括三个方面:第一，技术发展有其内在的逻辑和规律；第二，技术对社会的全面渗透或者说征管社会的技术化使得技术摆脱了社会的控制；第三，技术对人的全面影响，特别是对人的思想观念和思维方式的影响，使得人依赖技术而难以控制技术。从技术自主性的角度批判科学技术，他认为技术是一种自律性的存在，过分依赖于技术会导致人的价值的消磨甚至泯灭。 政府部门要想驾驭并且充分利用大数据技术，就必须在大数据的使用过程中贯穿落实以人为本的理念。 “以人为本”不仅是科学发展观的核心立场，同时也具体体现在中国政府为人民服务的宗旨。 “以人为本”强调要以最广大人民群众的根本利益为政府一切工作的出发点和落脚点，尊重人、关心人、爱护人、培养人、发展人，树立以人为中心的管理和服务理念，适应大数据技术应用的本真价值追求。

3. 革新政府绩效评价理念，由“唯GDP 论”到“经济、民生协调发展”

中国传统行政文化以“物本”为发展导向，即以获取和积累物质财富为发展本位，这种行政文化理念极易催生出单纯追求经济增长的“发展主义”。 著名学者弗洛姆认为由发展主义引导之下的社会是一个“官僚主义的、以物为中心和以消费为导向的社会系统”。 在发展主义的引导下，政府绩效评价指标唯GDP 是论，政府的各项职能全都局限在发展经济之上，忽视甚至损害人民群众的需要和利益，最终导致政府一切行为的出发点和落脚点并非是最广大人民的根本利益，而是经济发展指标的高低。 党的十八届五中全会强调“要坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕趋向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点”。 这一点启示政府部门在依法履行政府职能、部署经济工作、制定经济政策、推动经济发展时要以人民为中心，革新政府绩效评价理念，从单一的“唯GDP 论”转变为“经济、民生协调发展”。

(二)践行“透明型政府”理念，适应数据信息公开需求

1. 理念转变:树立数据共享理念，打破“数据孤岛”

要践行“透明型政府”理念，必须努力缩小“行政文化堕距”，缩小这一差距的关键在于政府行政人员工作理念的转变，而科层制组织结构的一大特点是层级节制的权力体系，这意味着理念的引导需由政府行政领导层向下贯彻。 基于此，打破“数据孤岛”的关键，在于政府行政领导层工作理念的转变，必须从行政领导层起树立数据共享理念，深刻认识数据共享对于降低政府行政成本、提高行政管理效率和改进公共管理服务和质量的重要性。 同时，要加强对行政技术人员的理念培训和引导，让数据共享理念应用到运用大数据技术处理行政事务的方方面面。 以此来加强数据与业务流程和实际应用的联系，促进政府各部门之间的数据沟通与共享，进一步挖掘大数据潜在价值，打破“数据孤岛”。

2. 制度透明:扎实推进信息公开制度建设，保障公民知情权

作为现代代议民主的基石之一的公民知情权，在大数据时代愈发成为政府应当重视并采取制度性措施保障的公民权利。 “为达到制度创新这种目的，政府要做的是须将权力意志转变为服务意识，改变行政权力至高无上的本原性，这是政府制度创新的核心要义”。 我国政府是国家权力机关人民代表大会的执行机关，作为人民代表大会权力来源的全体公民，有权享有对政府信息的知情权。 要转变传统封闭的行政文化，必须要以制度先行，扎实推进信息公开制度建设，依法依规将各项涉及公民切身利益的公共政策、法规、规章和条例等信息向公民公开，这样不仅能缓和政府与公民之间的冲突，增加政府的透明度和公信力，而且可以让公民的知情权逐渐成为一种自觉而不是一种抽象概念。

3. 组织透明:构建公开、互信、合作的扁平化组织结构

随着大数据时代的到来，传统的金字塔形组织越来越难以适应数据信息迅速和灵活传递的要求，结合建设透明型政府的要求，要以推进信息公开制度建设为契机，加快构建一种公开、互信、合作的扁平化组织结构，破除传统金字塔形组织自上而下的垂直结构，使政府组织变得更加灵活、敏捷，推动政府与政府之间、政府与民众之间的有效数据信息沟通，从而降低数据信息传递的成本，提高行政管理效率。

(三)践行“法治型政府”理念，规范大数据技术应用

1. 弘扬法治精神，培养行政人员法治思维

有学者指出，“大数据应用的实质是一种基于客观数据和实际情况进行决策的理性精神，力求以精确代替模糊、以科学代替主观经验”。 这启示我们要践行“法治型政府”理念，就必须先培养行政人员科学、理性的现代行政观念。 具体而言，践行“法治型政府”理念的首要之义应当是弘扬法治精神，通过思想教育、制度设计和物化安排，多方位地培养行政人员的法治思维。 政府数据造假现象从本质上讲是在错误的政绩观的引导下，政府行政人员出现行政道德失范现象的无奈之举。 如果行政人员能秉持法治思维去落实各项行政事务，即使没有达到理想的政绩，至少可以避免触碰法律的底线而追悔不已。

2. 贯彻法治原则，确立法律至高无上地位

在1959 年印度德里会议上，世界各国法律专家就“法治的本质”达成共识，“审慎地提出作为人类最高价值的‘人的尊严’，必须成为所有法律的基础。”高度复杂化的信息社会，大数据技术已经成为政府进行行政管理和提供公共服务必不可少的重要工具，如果现代政府的行政原则依然停留在传统人治政府的框架之中，必然会使政府意志践踏和凌驾于法律之上，进而使得政府行政人员对大数据技术的使用违背公共精神和公共利益。 而“法律恰恰正是免除情欲影响的神和理智的体现”，换言之，贯彻法治原则与人治主观行政有明显区别，是对政治权威化“祛魅”过程，有利于降低凭感情用事而有所偏私的可能性。 为此，我国政府必须贯彻法治原则，确立法律至高无上的地位，助推法治型政府的建设进程。

3. 厉行依法行政，提升政府全面履职能力

确立法治原则之后，政府必须厉行依法行政，提升政府全面履职能力。 一方面，政府要积极履行打击信息网络犯罪的职能。 通过重塑保护个人信息的法律规范与行业道德，引入更多的监督和约束社会机制，同时提高依法打击网络犯罪的精准性和迅速性，保护法律赋予公民的隐私权利。 另一方面，政府要提高防范数据风险的技术能力。 我国各级政府必须对著名的“棱镜门”事件进行全方位的深刻分析，不仅要解读出事件背后隐藏的政治意义，而且尤其要关注大数据技术在事件全过程当中饰演的重要角色。 通过强化政府全面履职能力，综合提高我国政府打击网络犯罪和抵御数据风险的能力。