从《政府工作报告》看改革开放以来体育政策的发展变化

张文鹏，段 莉，周有美，王 涛

体育政策是党和政府处理体育领域相关问题的各种宏观或微观政策规划的总称，［1］受社会环境等多种因素的影响，其总是处于不断发展变化之中。本研究主要选择《中央政府工作报告》（以下简称《政府工作报告》）作为分析我国体育政策发展变化的研究文本，是因为中央政府是我国最重要的各类社会事务管理主体之一［1］，而政府工作报告既是党中央国务院对社会各项事业发展的宣言书、纲领性文件和行动指南，也是实现国家治理、推进社会各项事业发展的重大政策安排和行动逻辑，涵盖了政治、经济和文化等我国社会公共事务的各个领域，对社会各项事业的发展具有十分重要的作用。同样，体育作为一项重要的社会事务之一，也被纳入到了《政府工作报告》当中。基于此，通过对1978-2019 年《政府工作报告》中有关体育的政策安排进行内容分析，并探究其发展变化历程，可以为研究我国体育政策的发展变化提供一个新视角。

1 研究思路与方法

历年《政府工作报告》涉及体育工作的表述都十分精炼、准确和严谨，它既是对过去一年国家体育工作的回顾，又是对新一年国家体育工作的总体安排、重点部署和重要指引，往往包含体育政策内容、体育政策实践以及体育政策创新3 个指向，这既是公共政策从形式到内容，从内容到实践，从实践再到创新的遵循，政策分析框架和维度构建的理路与研究范式。［2］此外作为《政府工作报告》政策安排的高频词，能够反映出国家相关政策的变化，且具有高度的可信性。［3］鉴于此，以改革开放以来的《政府工作报告》为研究对象，借助QSR NVivo 质性分析软件对其中描述体育的字段进行词汇挖掘，并结合挖掘出的总体高频词、研究内容以及各阶段高频词进行内容分析，以揭示改革开放以来体育政策的变化特征，为新时代体育治理的转型升级提供理论借鉴（见图1）。

图1 研究思路及技术路线Figure 1 Research design and technical route

2 改革开放以来《政府工作报告》的文本分析

2.1 《政府工作报告》的总体高频词

高频词是指经常使用和频繁出现的词语，它是对具体事务、内容抽象化的一种表征，隐喻了事务发展、演进的过程和指向。［4］在政策文本中，高频词变化的意义在于既要体现以往政治生活和社会治理的延续性，还要体现今后治理的政策目标和指向。［5］《政府工作报告》的高频词是指在报告中就涉及某方面问题表述时频繁使用和多次出现的词语，其文本逻辑架构、词语表达和使用凝聚着党和政府治国理政的高瞻远瞩和重大智慧，它既是党中央国务院治国理政的政治总动员、主要形式和制度安排，也是我国社会治理过程中重大的标志性事件，具有重大意义。运用NVivo质性分析软件，首先，对改革开放以来政府工作报告文本所涉及体育工作表述的6 544 个字符内容进行了词汇挖掘和分析；其次，基于公共政策的分析框架，公共政策的话语表达包含了政策内容、政策实践及政策创新三个维度，这既是公共政策从形式到内容，从内容到实践，从实践再到创新的根本遵循，也是政策分析框架和维度构建的理路与研究范式。基于此，将《政府工作报告》中关于体育的话语表述构建为体育政策内容、体育政策实践及体育政策创新三个维度并进行了展演，发现了反映党和政府对体育工作治理导向的高频词表（见表1）。这些高频词既是党和政府改革开放以来对体育工作的话语表达，也体现了党和政府对体育治理的政策指向、制度安排和延续性。事实上，长期以来《政府工作报告》中有关体育表述的高频词不仅关照了未来一段时期内体育工作的总体安排和重点内容，也从党中央国务院的战略层面框定了未来一段时期内体育工作的顶层制度指向和政策架构，既是对全党、各级政府和社会关于体育工作进行的政治总动员，也是对全党、各级政府和社会关于体育工作推进的纲领性政策文件，对推动体育工作具有不可或缺的作用。

表1 改革开放以来《政府工作报告》中有关体育工作的高频词Table 1 High-frequency words related to sports work in Government Reports in the 40 years of Reform and Opening-up

2.2 《政府工作报告》关于体育工作的主题指向

主题一般泛指谈话、文章、会议、文件等的核心内容。［6］在党和政府的各种文件和政策中，主题指向的是各种文件、政策最核心的思想和内容，并向党和政府所预设的方向展演。［7］因此，研究改革开放以来《政府工作报告》所涉及体育工作的主题指向，能够了解党和政府对体育治理的核心思想、主要抓手、重点内容及延续性。对第五届全国人民代表大会至今的政府工作报告中关于体育工作的话语表达进行研究后，汇总了党和政府关于体育治理的主题报告（见表2），其话语表达能直观地反映出当前政府对体育治理的重视程度、主题指向、发展变化及延续性，并根据我国经济社会改革的实践和历程，大致将其划分为四个阶段：第一阶段为第五届全国人民代表大会到第七届全国人民代表大会（1978—1992 年），这一阶段的主要任务是对体育事业进行初步改革；第二阶段为第八届全国人民代表大会到第九届全国人民代表大会（1993—2002 年），这一阶段的主要任务是深化体育改革；第三阶段为第十届全国人民代表大会到第十一届全国人民代表大会（2003—2012 年），这一阶段主要是奥运筹办带动体育新发展和步入体育大国；第四阶段为第十二届全国人民代表大会至今（2013—2019 年），这一阶段的主要任务是由体育大国向体育强国迈进的新征程。可见，改革开放以来《政府工作报告》关于体育治理的政策主题指向呈现出重点突出、抓手明确和落实有痕的话语特征，这既体现了党和政府对体育治理的一贯性和延续性，也体现了体育事业在党和政府大国治理中应有的地位和发展愿景。

2.3 《政府工作报告》的阶段高频词

正如安东尼.哈尔、詹姆斯·梅志里提出发展型社会政策理论［8］所指出的公共政策演进既要体现以往政策治理的延续性和稳定性，也要体现社会发展和变化要求公共政策回应所处的时代和发展阶段，即公共政策的阶段性和时代性表征是公共政策内在的演进逻辑。《政府工作报告》作为党和国家社会治理的政治宣言书和最高政策本文，不同时期的《政府工作报告》文本，既具有延续性和稳定性，也具有明显的时代性和创新性。研究不同阶段《政府工作报告》的高频词，能够明晰相关事务治理逻辑和阶段特征。基于此，本研究对改革开放每个阶段《政府工作报告》中关于体育工作的文本进行了词汇挖掘和分析（见表3），发现“文化”“卫生”“发展”“事业”等词均位于各阶段高频词汇的前列，是各阶段共同关注的热点，但各阶段对体育工作安排的侧重点有所不同。第一阶段处于改革开放之初，各项事业仍处在恢复发展阶段，且亟需通过某种方式激发广大人民群众干事创业的斗志。因此，“水平”“成绩”“世界”“精神”等成为该阶段的高频词；第二阶段首次出现了“管理”一词，并提出了“积极探索新时期体育管理体制的改革”意见。可见，此阶段政府关于体育发展的安排是对各项体育事业进行改革，以适应经济社会的发展；第三阶段“奥运会”“建设”等词语频次明显增加，“消费”一词频次也有所增加，这体现了政府对2008 年北京奥运会和城乡体育设施建设的重视，也表明了随着人民群众对体育消费的需求日益增加，政府开始重视体育产业这一新兴产业，并在该阶段为推动体育的协调发展做出了实实在在的努力；第四阶段中“全民”“健身”“消费”等词语出现的频次上升到了空前的高度，同时也出现了“全面”一词，这表明政府对国民体质健康的高度重视，以及对实现体育事业的全面发展和推动体育产业发展的坚定决心和治理图景。

表2 改革开放以来《政府工作报告》中关于体育工作的主题汇总Table 2 List of themes related to sports work in Government Reports in the Reform and Opening-up

表3 改革开放以来《政府工作报告》中涉及体育工作表达的阶段高频词Table 3 High-frequency words related to sports work statements in Government Reports in the Reform and Opening-up

续表3

3 改革开放以来《政府工作报告》中关于体育工作的内容分析

3.1 坚持与其关事业同频共振是我国体育政策内容及实践的必然要求

从表1 和表3 中可以看出，《政府工作报告》中对体育工作安排的高频词有“体育”“文化”“卫生”“教育”等词汇。文化是体育发展的沃土，体育也是文化传播的重要载体，体育与文化是互相促进共同发展的，“体育”和“文化”两个词频繁地出现在各阶段的《政府工作报告》中就很好地印证了此观点。“体育”与“卫生”在各阶段被同时提及的频率也颇高。《政府工作报告》中多次使用了“积极推进体育卫生事业的改革发展”类似文字表述，这是因为体育与卫生学在宏观目标上具有相似性以及在施行过程中具有不可分割性。从治理目标看，实现全民健康是体育和卫生学的共同责任和使命，但具体责任又不同，卫生学重在预防，体育则重在促进；从实施过程看，卫生学的作用方式是预防和减少疾病风险，并不能直接增进健康，体育锻炼虽能实现促进健康的目标，但也必须在卫生学的指导下进行，缺少卫生学的保障，体育锻炼的健身效果也难以发挥。另外，精神文明作为社会进步的重要标志，除了必须的政治意识形态的内容之外，还需要涵盖作为主体的人的多种精神特征，比如民族精神、公民素养以及人们的生活理念等［11］。“体育”“出版”“新闻”等高频词相结合，说明体育宣传工作进一步得到了党和政府的关注，体育宣传在扩大我国国际威望、增强民族凝聚力、展示综合国力、倡导健康的生活方式以及增强人们的意志品质上发挥着独特的作用。［12］

3.2 不断发展是我国体育政策内容及实践的主线

发展是一种上升的、前进的运动，实质是新事物的产生和旧事物的灭亡。体育政策不断发展实质上是其永无止境的除旧布新，以紧跟社会发展的潮流。从表3 可知，“发展”的频次各个阶段都排在前列，共计66 次。《政府工作报告》中关于体育的话语表达是随着社会变迁、经济发展水平以及对体育观念认知的变化而变化的，它反映了政府在政策实践中对各类体育事业政策安排的变化。在竞技体育领域，改革初期“侧重抓提高”是其核心发展战略，而“提高”“成绩”“战线”等是其主要高频词。此外，还多次提出“要加强我国运动队伍的建设，努力走向世界体育之巅”。在改革深化阶段，“全国一盘棋、国内练兵、一致对外”是这一时期竞技体育的基本思路。“竞技”一词在该阶段出现了8 次，加权百分比达到了1.27%。新世纪，“奥运会”“健身”“全民”“消费”“教育”以及“竞技”等高频词的加权百分比达到了新高度。可见，在不同阶段，政府对竞技体育的话语表达与政策安排是不断发展和创新的。群众体育事关“民为邦本，本固邦宁”，为增强体质健康，《政府工作报告》多次对群众体育作了明确安排，高频词有“人民”“体质”等，并多次使用“积极开展群众性体育活动”的表述，此外“建设”一词2000 年以来出现了12 次，加权百分比达到了1.74%，也多次使用“加快城乡公共体育设施建设”的表述。这表明政府对群众体育高度重视，并随着《全民健身条例》《“健康中国2030”规划纲要》等文件的颁布，将其上升为国家战略；在学校体育领域，多次提出“加强体育场地设施的建设，满足青少年体育活动的需要”“抓好学校体育工作，认真贯彻德、智、体、美全面发展的方针”及“增强青少年体质”。青少年健康成长是国家未来发展的动力和希望所在。因此，抓好学校体育，既是对青少年自身发展负责，也是对国家未来发展负责。《政府工作报告》中多次强调学校体育工作，表明其在国家发展中具有不可或缺的作用；在体育产业方面，多次提出要加强群众性基础体育设施建设、推动健身产业的发展，制定并实施必要的政策措施，推动体育产业发展。进入新时代，“健身”“全民”“消费”“教育”以及“竞技”等高频词的加权百分比都达到了新高度，表明政府的政策安排是努力实现体育的协调发展。总体来看，《政府工作报告》关于体育工作表述的着力点是推动体育事业的改革与发展，具有鲜明的阶段性和时代性特征，并隐喻了国家经济社会改革与发展的时代性和阶段性，但今后持续深入推进体育事业改革，抓住体育领域的主要矛盾所在，促进各级各类体育工作全面协调发展，努力由体育大国向体育强国迈进，应是新时代《政府工作报告》关于体育事业安排的实然要求和应然转向。

3.3 不断创新是我国体育政策内容及实践的灵魂

习近平总书记强调“长远发展的关键，在于改革创新”［13］。党中央国务院不断改革创新既是社会各项事业取得举世瞩目伟大成就的关键所在，也是决定当代中国命运和发展前途的关键一招。改革开放以来我国取得举世瞩目伟大成就的关键在创新，其中制度和政策创新及扩散过程是支撑各项社会事业阔步前行和解决改革过程中各种棘手问题的主要抓手。［14］《政府工作报告》作为党中央国务院的改革图景、规划蓝图及施政路线的宣言书、落脚点和推进方案，文本内容始终坚持稳中求进和改革创新，以实现党中央国务院推进社会各项事业良性发展的政治图景。同样，体育事业作为党中央国务院推进社会改革与治理的一个领域，也随着时代和社会发展进行着不断地改革和创新，其中体育政策领域的创新主要是关于体制和管理制度等方面的除旧布新。从表1 可知，《政府工作报告》中有关体育政策创新的词汇有“现代化”“治理”“产业”。第五届全国人民代表大会第一次会议的主题是“为建设社会主义现代化强国而奋斗”，同届第四次会议使用了“体育战线捷报频传……这对正在进行现代化建设的全国各民族是一个鼓舞”的表述，这既表明体育在现代化强国建设中的重要作用，也隐喻了我国实现体育治理现代化过程中党和政府的时代呼声和治理图景，具有明显的前瞻性和创新性。第八届全国人民代表大会第二次会议的报告第一次使用了“积极探索新时期体育管理体制改革”的文字表述，这表明当时政府对体育发展的安排是对各项体育事业进行改良革新，以探索我国体育管理体制从系统内封闭运行到系统内向外改革开放运行的尝试。第九届全国人民代表大会第四次会议的报告中首次出现了“产业”一词，第十一届全国人民代表大会第五次会议的报告中首次出现了“体育产业”一词。从以上《政府工作报告》关于体育的话语表述分析可知，其有关体育事业的话语表述与制度安排是处于不断创新和不断完善之中的。而在《政府工作报告》中关于体育事业的话语表述和制度安排不断创新，既是实现我国体育事业高质量发展的制度保障，也是激发体育领域主动改革、担当作为和激励前行的行动指南及政策创新依据。

4 改革开放以来体育政策发展变化的特征

4.1 体育政策内容不断丰富和延展

政策能否落地的关键主要看政策内容是否丰富和具体可行，丰富和具体可行的政策内容是政策落地执行的丈量尺度，也是政策从文本到实践的根本遵循。在政策执行过程中，政策内容丰富性和具体性阙如，它就难以转化为现实的执行力和实现政策目标，且政策预期和效果就会背离政策制定的初衷，也就是“政策变形”，即政策内容易遭到人为的曲解、删减和执行方案的僵化停滞［15］。改革开放以来，我国的体育政策内容也在不断丰富和延展。从《政府工作报告》关于体育的表述看，1982 年和1983 年都使用了“积极发展城乡体育运动，普遍增强人民群众的体质”的表述；1986 年使用了“认真贯彻全面发展的方针，坚持把提高教育质量、培养合格人才放在首位”的表述；1988 年使用了“建立……体制，使更多的运动项目达到世界水平”的表述；1993 年使用了“开展各种形式的城乡群众体育活动，提高竞技水平，增强全民族体质”的描述；1994年使用了“积极探索体育管理体制的改革，广泛开展群众体育活动，增强人民体质”的表述；1996 年使用了“实施全民健身计划，增强人民体质，提高竞技水平”的表述；2001 年使用了“加强群众性体育设施建设，发展健身等产业，要深化改革和采取必要的政策措施，形成有利于服务发展的环境”的表述；2003 年使用了“群众体育活动蓬勃开展，竞技体育屡创佳绩”的表述（2004 年、2005 年、2007 年、2008年都使用了类似表述）；2011 年到2013 年使用了“竞技体育与群众体育协调发展”的表述；2014 年、2017 年使用了“各类体育全面发展”的表述。从以上《政府工作报告》关于体育的表达可知，体育政策的演变经历了从倡导到贯彻方针、建立体制、积极探索体制改革以及具体实施计划，这也表明我国的体育政策内容逐步从笼统到具体，其内涵在不断地丰富和延展。

4.2 体育政策发展变化的方式具有渐进性

从改革开放以来《政府工作报告》中有关体育表述的演进看，体现出明显的渐进性。改革开放初期，我国继续改革不适应经济基础的上层建筑，体育作为上层建筑的一部分，也必然会随之进行改革。而通过优异的竞技体育成绩能让世界了解改革开放的中国，并得到国际社会的认可。所以，党和政府提出了要集中力量发展优势项目，努力攀登世界竞技体育高峰的目标，进而逐渐形成了竞技体育的举国体制。但是，随着我国经济、社会的快速发展，人民群众对体育需求的不断增加，原有的竞技体育举国体制与我国经济社会的快速发展和人们对体育需求不断增加的矛盾日益突出，党和政府开始强调竞技体育、群众体育和体育产业的协调发展，强调竞技体育举国体制与市场体制的融合发展，而不是完全抛弃以往的竞技体育举国体制。从颁布的政策文件中也不难看出我国体育政策发展变化的渐进性，如1995 年的《全民健身纲要》和2009 年的《全面健身条例》以及新阶段的《全民健身计划》等，这些政策制定的目的都是为增强人民群众体质，并且都在以往相关政策上进行了创新，这个过程也体现了我国体育政策发展的渐进性。可见，体育政策的演进不是对旧政策的完全否定，而是在以往政策的基础上取其精华，去其不适合社会发展的政策内容，继承和发扬优良的传统，不是否定过去的跨越式发展，必须坚持具有中国特色的循序渐进式的改革。

4.3 体育政策的发展变化具有鲜明的时代性

由上可知，改革开放以来，历年《政府工作报告》中关于体育的话语指向具有鲜明的时代性。我国体育政策的话语指向及其演化充分体现了体育政策实践的历程。在体育事业初步改革阶段，党和政府提出“侧重抓提高”的战略决策，围绕“国内练兵，一致对外”的项目设置，将体育政策实践聚焦于竞技体育。在深化体育改革阶段，围绕“社会主义市场经济建设”的主要任务，推进体育深化改革，走向市场，以法治体。在奥运带动体育新发展阶段，党和政府提出了构建和谐社会、科学发展观以及全面建成小康社会等一系列重大战略部署，为我国体育的进一步发展指明了方向，将“以人为本，与奥运同行，增强人民体质”作为这一阶段体育发展的主旋律。在体育大国向体育强国迈进新阶段，主要是围绕习近平新时代体育思想制定并实施一系列体育政策，推进体育事业的全面协调发展，早日实现体育强国梦。从我国体育政策演进的历程看，历年《政府工作报告》中体现出的体育政策内容与实践的创新是我国改革开放不断取得成功的结果。

5 改革开放以来体育政策演进的启示

5.1 体育政策内容的丰富和延展是我国体育事业发展的保障

政策的权威性体现在政策对执行者以及政策实施对象的约束力，要求人民群众按照政策的内容来规范自己的行为。改革开放初期，《政府工作报告》多次提出了要“积极发展城乡体育，增强人民体质”，这些大多都是“倡导性”“宣言性”的政策。为顺应经济社会发展的新要求新变化，《政府工作报告》提出了建立体育体制、积极探索体育体制改革以及具体的实施计划。可见，体育政策内容的丰富和延展是党和政府回应时代、落实“以人为本”“全民健康”基本权利的制度保障。从以往体育政策实践看，仍然是弹性有余、刚性不足，体育政策执行过程中利益相关者易有选择地执行政策规定，导致“体育政策变形”，以至于难以达到体育政策的预期目标，从而让体育政策陷入“执而不行，行而变形”的窠臼。因此，体育政策内容是否丰富是政策能否发挥其功能的关键要素，如果体育政策失去其丰富的内容和可操作性，则体育政策的功能和效果也会逐渐弱化，其政策的溢出效应则难以彰显。为更好地发挥体育政策的功能，必须保证体育政策内容的丰富化和可操作化。在今后《政府工作报告》中对于体育的表达应进一步丰富化和具体化，且多使用具有强制性语义的话语表达方式，以增强体育政策表达的刚性，这既有助于体育政策的贯彻和落实，也有助于实现其预期目标。

5.2 推进体育补短板是体育政策发展的任务

2015 年，为弥补各行各业内部发展不均衡的现象，习近平总书记根据供给侧结构性改革提出了“补短板”。在体育领域，群众体育、学校体育以及体育产业是我国体育发展的薄弱一环。我国竞技体育可能是既大又强，群众体育和学校体育可能是大但不强，体育产业则可能是既不大也不强。［16］因此，要从体育大国迈向体育强国，必须大力推进群众体育、学校体育以及体育产业的发展，并从根本上补齐群众体育和体育产业发展的短板。在《政府工作报告》中可以看出政府对体育的投入呈现出明显增长的趋势，2003 年到2008 年政府对文化体育事业的投入达到3 104 亿元，比前一个五年增长了1.3 倍。但就目前而言，我国公共体育设施、体育场馆仍然严重匮乏。基于此，在群众体育政策和学校体育政策上应重点指向社会和学校的基础设施建设，满足广大人民群众和学生的需求。同时，在体育产业政策上重点指向体育场馆运营人才的培养，提高社会和学校体育场馆的效益，努力补齐群众体育、学校体育以及体育产业的短板，以实现体育的全面协调发展。

5.3 实现体育治理现代化是现阶段体育政策发展的总目标

体育治理现代化是在体育事业发展的过程中，政府、社会和市场三者之间构建一种理性的合作共治、责任分担、资源共享、权利分享的体育治理新格局，［17］以提高体育治理的效率和效益。在群众体育方面，《政府工作报告》几乎每年都有涉及“群众体育”的表述，并根据政府对群众体育发展的政策安排，相关部门制定了意见、办法、计划和纲要等政策文件。但是，随着群众体育的蓬勃发展，一些群众体育活动也出现了无“法”可依的现象，这不利于群众体育的进一步发展。因此，应加快制定促进群众体育发展的配套政策，增加群众体育设施，完善群众体育管理体制。在竞技体育方面，应加快简政放权，提高竞技体育管理效率，实现“小政府，大社会”的改革目标［18］。总的来看，鼓励社会团体参与竞技体育活动，促进竞技体育产业化和社会化，实现竞技体育、体育产业和群众体育协调发展，是今后实现体育治理现代化的政策目标。

6 结语

习近平总书记强调，“要下大功夫总结和运用我国改革开放的成功经验”。因此，认真总结改革开放以来体育政策发展的宝贵经验，对今后体育工作的安排具有重要的理论和实践意义。基于此，研究《政府工作报告》中有关体育的发展变化与政策安排，既有助于从新的视角及时管窥我国体育发展的新动向，也有助于把握好我国体育事业发展的政策逻辑安排。事实上，长期以来《政府工作报告》中有关体育的话语表达，不仅关照了未来一段时期体育工作的总体安排和重点内容，也从战略层面框定了未来一段时期内体育工作的顶层制度指向和政策架构，既是对全党、各级政府和社会关于体育工作进行的政治总动员，也是对全党、各级政府和社会关于体育工作推进的纲领性政策文件，对推动体育工作具有不可或缺的作用，是推动新时代体育治理转型升级和体育强国梦实现的重要保障。