哈尔滨市新基建PPP 项目投资存在的风险与控制对策研究

隋玉明

（哈尔滨欣荣集团股份有限公司，哈尔滨 150080）

一、新基建PPP 项目投资概述

新基建是新型基础设施建设的简称，它是指支撑5G、人工智能、工业互联网、物联网等数字化信息技术以及外延的特高压等技术的基础设施建设。新基建覆盖信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面，主要包括5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域。与传统意义上的基础设施建设相比，新基建打破了生产经营、生活体验的时空局限，构建线上与线下、制造与服务、数据与价值、场景与内容相结合的数字经济新模式、新业态。新基建将为社会经济的数字化转型提供强力支撑，能够有效促进社会万物互联互通，引领拓展新空间，推动创新激发新动能。

近年来，“新基建”已逐渐发展成为资本市场的热名词。事实上，中央很早就开始了新基建的布局与谋划。2018年底的中央经济工作会议上就已经明确提出了要加强新型基础设施建设。2019 年底，中央经济工作会议中再次强调要从网络的角度和战略的高度开展新型基础设施建设。2020年党中央主持召开的多次会议中，也不同程度地强调了新型基础设施建设。在此基础上，各级政府也陆续发布了新型基础设施建设项目。例如，多个省份在政府工作报告中把“推进5G 通信网络建设”列为重点。在党中央、各级政府及社会各界的共同努力下，新基建工作正在有条不紊的推进。

新基建以技术创新为底色，既可短期创造就业和增长，也可促进结构转型升级，带动经济的中长期健康发展。相对于传统基建地方政府主导的投资模式，新基建更加注重政府与市场的通力合作，民间资本投资在新基建中占据重要位置。因此，新基建的投融资机制创新至关重要，既要能权衡政府与社会企业双方的责任义务，又要能充分调动双方的建设积极性，以最大化利用各方优势推动新基建建设进程。

PPP 模式与P2P 模式是基础设施建设与运营中两种新兴的投融资模式。其中，PPP 模式是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，从而使得政府与私人组织（一般为企业）间达成合作关系，确保项目较好实行的一种合作模式。实践中，由于PPP 模式独特的投融资结构，其在扩大内需、提升有效投资等方面展现出了极大的优势，对提高政府的公共服务水平具有很好的促进作用，因此受到了我国各级政府的积极推动与支持。自2014 年以来，国家发改委等相关部门陆续出台了一系列关于促进PPP 模式发展的文件。可见，PPP 模式也是新基建进程中投融资模式的最佳选择之一。

然而，作为基础设施建设的一部分，新基建本身也具有建设周期长、资本需求大、相关主体多等特征，与PPP融资模式相融合之后，新基建PPP 项目的主体结构更加复杂，很多潜在的不确定因素都会直接影响PPP 项目的建设与运营，甚至直接导致PPP 项目失败。因此，在开展新基建PPP 项目之前，要对其进行科学的风险管控，以确保项目的顺利开展，同时保障各方权益不受损害。在内外部环境不断变化下，哈尔滨市很多政府部门及企业在新基建PPP项目投资中的风险控制能力较差，极大地阻碍了哈尔滨市新基建的建设进程。因此，充分研究PPP 投融资模式在传统基础设施建设中的优势与不足，探究哈尔市新基建PPP 项目投融资模式可能存在的风险，制定出合理的PPP 项目风险管控策略及有效方法，对哈尔滨市政府相关部门及企业更好地推进新基建进程具有极其重要的作用。

二、哈尔滨市新基建PPP 项目投资可能存在的风险

PPP 项目风险一般是指在PPP 项目实施的全过程中，可能出现在项目建设各个阶段（如项目决策、项目审批、工程建设、资金筹措和运营管理等）的不确定性因素导致项目遭受损失，致使结果不能达到预期，甚至可能导致项目失败。

（一）风险类别

受各种内外部因素的共同影响，哈尔滨市新建PPP 项目可能面临政治风险、金融风险、法律法规风险、合同风险、自然灾害风险、建造风险、运营风险以及环保风险等多种风险。

1.政治风险

政治风险是指各级政府部门利用自身权力直接或间接地影响PPP 项目建设与运营所带来的风险。最具代表性的影响因素包括：特许权收回和违背、土地征用或公有化、政府PPP 项目管理经验不足、政府官员腐败、政局稳定性等，这些潜在的政治风险会直接影响到新基建PPP 项目的合法性、审批过程及相关文件的有效性以及PPP 项目的建设质量及建设进程，甚至直接危害社会公共安全。如政府特许权的收回会直接影响PPP 项目的建设进程；政府由于管理经验不足导致审批程序反复，审批过程冗长，会严重影响PPP项目的建设进程；政府官员贪污受贿审批通过不达标的PPP项目，会直接威胁到公众的生命安全；政府以监督为由过度干涉PPP 项目的建设和审批过程，会严重耽误新基建PPP项目的建设进程，大幅度增加项目的建设成本。

另外，公众反对风险也属于政治风险的范畴，它是指因PPP 项目建设与运营过程直接或间接地影响到了公众的利益，导致公众采取游行示威等手段反对PPP 项目的建设与运营所带来的风险。常见的诱因有PPP 项目建设破坏当地生态环境、河流上游PPP 项目的建设与运营污染下游水体、PPP 项目建设运营产生大量噪音或辐射等。这些因素都有可能导致公众反对风险的发生。

2.金融风险

金融风险又称市场风险，主要是指一个国家、区域或世界范围内整体的宏观经济形势的变化对PPP 项目的建设和运营产生的不利影响。由于宏观经济形势对PPP 项目的影响主要体现在金融领域，该类风险被称之为金融风险。常见的金融风险主要包括利率风险、通货膨胀风险和汇率风险三类：利率风险是指在项目的建设和运营过程中，由于利率变动直接或间接地带来项目投资成本的增加和项目收益受到损失的风险。由于PPP 项目一般涉及的金额较大，即使较小的利率变化也可能造成项目成本或未来现金流的大幅度变化。通货膨胀风险是指因物价总体水平的上升所带来的货币购买力下降或投资成本上升的风险。通货膨胀风险通常会造成原材料价格和员工工资上涨，从而增加PPP 项目的建设和运营成本。汇率风险来源于货币兑换比例的变动或兑换失败，该类风险是针对需要引入外资的PPP 项目来说的。虽然PPP 项目通常不涉及其他国家，但近几年来国内基础设施的建设力度加大，尤其是在“一带一路”理念的推动下，我国基础设施建设也大向国外有输出的趋势，因此，在未来新基建进程中，与其他国家发生交叉的可能性极大，不可避免的会面临汇率风险。金融风险通常是偶然发生的，但往往具有一定的周期，金融风险会影响资金链的延续性及原材料价格，导致PPP 项目的建设与运营受阻。

3.法律法规风险

法律法规风险是指由于法律法规体系不完善而影响PPP项目的建设与运营所带来的风险。该类风险主要来源于两个方面：一是法律体系的不完善导致PPP 项目各方主体的权益无法得到充分保障。虽然近几年国家及各级政府陆续发布了一系列规范，如2019 年3 月财政部发文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10 号）中严格限制了项目入库管理、完善“能进能出”动态调整机制，对新签约PPP 项目运营补贴支出来源进行了限制。2019 年4 月财政部发文《关于梳理PPP 项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金[2019]40 号）中强调了全国PPP 综合信息平台项目管理库项目规范管理。2019 年6 月国家发展改革委发文《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规[2019]1098 号）中提出全面、深入开展PPP 项目可行性论证、审查和监管[6]，但PPP 项目相关的法律法规还存在很多不足，无法切实保障各方权益。二是在法律法规的完善过程中，可能会出现法律法规与地方文件相冲突的情况。这些潜在的法律风险会严重影响PPP 项目的合法性与建设进程。

4.合同风险

合同风险是指因合同某一方未履行合同规定的责任和义务，或在合同编制过程中未充分研读相关法律法规及规章制度导致PPP 项目在建设和运营过程中因合同各方权责划分不清或与法律法规相矛盾而对项目产生负面影响。如政府资金未按合同规定时间到账耽误项目建设进程，建设公司未按合同规定的环保标准建设导致后期大量的环境修复成本等。

5.自然灾害风险

自然灾害类风险是指因各种突发自然灾害（如火山喷发、滑坡、泥石流、暴雨、火灾等）导致PPP 项目的建设和运营受损。哈尔滨常见的自然灾害包括洪涝灾害、暴雪和冰冻灾害。尤其是哈尔滨冬季时间较长，暴雪和冰冻灾害发生的概率极大。自然灾害的发生时间和风险等级都是不可预见的，而且自然灾害通常影响的范围较大，造成的后果也极其严重，因此需要重点防范PPP 项目中自然灾害类风险。

6.建造风险

建造风险是指在项目建设过程中因为主观因素产生的风险。引发该类风险的因素通常包括设计不当、工程设计质量不达标、建造成本超支、工程运营变更、工期延误、土地使用不当、劳资设备获取不合理、征地拆迁风险等。该类风险的诱因是主观因素，因此，原则上来说该类风险是可以避免的。

7.运营风险

运营风险是指项目在运营过程中因人力资源、资金或设备管理不当产生的风险。如因运营成本超支、服务质量较低、维护成本过高、设备维护状态不合理等导致项目运营效率低下或经营失败。运营风险产生的根本原因是运营企业的管理能力不足或管理方法不科学，该类风险原则上来说与建造风险类似，都属于主观原因导致，能够通过科学的风险管控措施加以规避。

8.其他风险

除了以上主要几类主要风险外，哈尔滨市PPP 项目还存在其他潜在的风险。如环保风险和审批风险，环保风险是指在整个项目开展过程中对当地环境产生负面影响，如建设过程中对自然环境的破坏、建设和运营过程中产生大量垃圾等。近几年来，国家和社会各界越来越重视环境的修复与保护，如在PPP 项目建设与运营过程中破坏了生态环境，损失是无法估量的，其影响也往往无法预测。审批风险是指在项目审批过程中因文件细节错误、企业审查不到位等导致PPP 项目审批不通过的风险。

（二）风险特点

PPP 项目因参与主体多元、建设与运营周期长、投资回报低等，具有多样性、不确定性、长期性、阶段性、偶然性与可预见性等特征。

1.多样性

由上文内容可知，新建PPP 项目存在多种类型的风险。首先，不同种类的PPP 项目可能会面临不同数量和不同类别的风险。如与江河湖海相关的PPP 项目会面临洪涝灾害的风险；与征地相关的PPP项目可能会面临公众反对的风险；与大量土工相关的PPP 项目可能会面临环境风险等。其次，在新基建PPP 项目不同的建设与运营阶段可能面临不同的风险。即使在同一阶段，不同类型的合作形式，不同风格的经营模式也会面临不同的风险。最后，同一项目不同的外部环境，也会面临不同的风险，如新基建PPP 项目在西方发达国家及广大发展中国家会面临不同风险；开明政府环境下和贪污腐败政府环境下的PPP 项目会面临不同风险；不同的地质地理环境条件下，PPP 项目的风险类别和危险程度也存在较大差异。因此，新基建PPP 项目风险具有多样性的特征。

2.不确定性

PPP 项目投资模式在中国的实践时间并不长，虽然国外如英国、法国等国有一定的PPP 项目投资经验可供借鉴，但国内的政治经济体制与其他各国差异较大，相应的法律保障体系也相对落后，这就意味着相同的PPP 项目投资模式可能会产生截然不同的效果，没有固定的模式可循，因此，产生的风险具有高度不确定性。

3.长期性

新基建PPP 项目风险的长期性体现在该类风险对PPP项目的建设与运营产生不利影响的影响时长上。一方面，风险发生后，对PPP 项目的影响是长期的。如新基建PPP 项目在建设与运营过程中对自然环境产生了破坏，将需要花费很长时间取修复环境；如官员腐败贪污了部分新基建PPP项目的建设资金，导致工期延误，项目质量不达标，项目建成后就需要长时间对项目进行监控和维护，甚至该项目因质量不达标需要拆除重建。另一方面，PPP 项目风险潜在的诱因会长期存在。PPP 项目从采购到执行涉及多个环节，潜在的风险会通过各环节之间的内在机制进行不断的传导，尤其是少量新基建PPP 项目在项目开始和建设初期就埋下的不确定因素，往往会造成巨大的损失甚至直接导致项目失败。如在采购文件编制过程和合约签订的初始环节中出现应该示意进行约束而遗漏的情形，会对项目的执行乃至移交都产生较大影响。

4.阶段性

新基建PPP 项目风险的阶段性体现在不同的风险类型通常存在于PPP 项目建设与运营的不同阶段。有的风险只存在于特定的阶段，而有的风险则存在于不同的项目阶段，甚至有的风险会贯穿项目的全周期。如建造风险仅存在于PPP 项目的建设阶段；市场风险可能仅存在于PPP 项目的运营管理阶段，也可能存在于PPP 项目建造阶段；政策风险、金融风险等风险则会贯穿PPP 项目的全过程。

5.偶然性与可预见性

PPP 项目风险发生的时间、地点是无法准确预知的，具有偶然性。但项目风险的发生也不是毫无根据的，随着项目的逐渐推进，部分可能出现的风险会随着外界环境、自身规律和建设运营条件逐渐暴露出来，不同的风险类型通常也会有所预兆，具有可预见性。另外，很多主观因素导致的风险可以通过加强监管等措施，降低风险发生的概率。

6.关联性

新基建PPP 项目不同的风险之间并非相互独立，而是存在一定的关联性，往往某一风险的发生会产生连锁反应引发其他风险的发生。如经济风险导致原材料价格大幅度上涨，影响PPP 项目建设工期，引发工期延误风险；如合同风险中政府资金不能及时到位也属于政治风险。

三、哈尔滨市新基建PPP 项目投融资风险管控方法

新基建PPP 项目投资存在的风险不可能被完全规避和去除，因此，哈尔滨市需要从宏观和微观的角度双管齐下，尽可能降低风险发生的概率，减少风险隐患对哈尔滨市新建PPP 项目的不利影响。

（一）风险管控策略

新基建PPP 项目风险的管控策略包括风险预防、风险分担、风险缓解和风险规避。

1.风险预防

风险预防是在风险发生以前，采取适当的风险管控措施降低风险发生的可能性。该策略是针对所有潜在风险的。

2.风险分担

风险分担原则主要是指在风险发生前后政府与PPP 项目其他参与主体共同分担风险隐患与风险后果。风险分担需要遵循一定的原则，即：风险承担的比例与项目收益呈正相关；社会企业承担的风险需要有上限。一般而言，合理的风险分担具备两个功能：一是培养各参与方的理性和谨慎的行为；二是减少各种风险管理的成本、降低风险发生的可能性和风险发生后造成的损失。

3.风险缓解

风险缓解是指在风险发生后采取适当的管控措施降低风险对PPP 项目的负面影响后果，缩短影响时长。

4.风险规避

风险规避策略主要针对由主观因素导致的PPP 项目风险，即尽量避免主观因素导致的PPP 项目风险。

（二）风险管控方法

在风险管控策略的引导下，需要通过切实可行的管控方法对PPP 项目风险进行严格管控。具体管控措施包括以下几个方面。

1.多元化融资渠道

新基建PPP 项目往往资金需求量较大，与传统基建项目相比，新建PPP 项目中更加注重参与主体的多元化。这就要求构建多元化的融资渠道和融资方法，一方面能够确保项目建设与运营资金的连续性，降低资金方面的风险；另一方面，能够有效促进PPP 项目风险的合理分担，避免因资金来源单一导致的融资成本和融资风险增加而引发其他一系列风险的产生。

2.进行科学论证与决策

在新基建PPP 项目开展的前期工作中，进行科学的论证与决策至关重要。首先要符合政府整体规划的要求；其次要满足项目本身科学性的要求；最后要贴近群众的现实需求。在此基础上，充分收集政府部门、相关技术专家、参与企业及社会各界意见并进行科学的论证，确保决策的科学性与可行性，降低项目风险。

3.充分研读现行政策

充分研读现行政策是为了有效降低政策风险与合同风险发生的概率。建议PPP 项目参与各方主体充分研读PPP项目相关现行政策，对理解不清晰的政策条款需要及时与相关部门沟通，确保项目开展过程中相关文件、项目建设时间节点、建设质量等满足现行政策的要求。除此之外，参与主体还需要对政策的发展方向进行科学的预测，以确保新基建PPP 项目在满足现行政策的同时，也能与国家及各级政府的未来发展方向很好地拟合，以降低未来潜在的政策风险。

4.提升项目投资规范性

新建PPP 项目的投资过程、建设与运营过程都必须严格遵循相关法律的要求，各项指标也必须满足相关规范的要求。因此，在PPP 项目的审批、建设与运营过程中都必须严格依照相关法律法规及规范行事，必要时需要成立准备的法务部门，确保新基建PPP 项目投融资过程合法合规，尽可能规避法律风险的发生。切不可因为政府部门的参与而忽略法律法规的约束。

除了“依法”之外，相关政府部门还需要在“立法”上投入足够的时间和精力。就目前而言，国内新基建PPP 项目相关的法律保障还存在诸多不足。因此，国家及各级政府需要加快新基建PPP 项目的立法进程及相关规范的编制过程，完善新基建PPP 项目法律保障体系和相关规范，确保有法可依，才能进一步提升PPP 项目的规范性。

5.合理把控政府监管尺度

适当的政府监管能够有效约束和激励PPP 项目的建设与运营，降低政治风险、合同风险、建造风险等多类风险发生的概率。但过度的政府监管则会产生繁琐的审批流程，增加审批风险、合同风险，甚至延误工期产生建造风险等。因此，政府需要合理把控监控的尺度，既不能监管不力，也不能过度监管。

除了监管项目相关主体外，政府还需要对自身加强监管，防止贪污腐败、不作为等行为导致的政治风险的发生。因此，政府需要组织法律和技术专家成立专门的监管部门，对项目的合法性及项目质量进行有效监管。

6.加强自然灾害风险预防

哈尔滨市高纬度、近江河的地理特征决定了哈尔滨市新基建PPP 项目必然要面临冰冻灾害风险、暴雪灾害风险、洪涝灾害风险等风险，因此，哈尔滨市在新基建PPP 项目开展之前，需要充分研究各种可能的自然灾害风险可能会对新基建PPP 项目产生的影响，并制定合理有效的应对措施及预案，强化新基建PPP 项目自然灾害类风险的防控。必要时，可为发生概率较高的自然灾害类风险购买保险，降低自然灾害类风险造成的损失。

7.有效应对审批风险

科学评估新建PPP 项目各个环节，地毯式反复审查新建项目各个组成部分，避免细微之处存在的问题。重视主观因素所引发的建造风险的规避，首先，需要充分掌握招标企业的经济实力，确保PPP 项目资金来源的连续性；其次，要重点审查招标企业的相关资质，确保承包商能够满足新基建PPP 项目的质量要求；最后，需要科学评估新基建PPP项目的市场需求，确保新基建供给满足需求侧需求。