如何在中西部地区推进新型科研机构的建设和发展——以山西转型综改示范区为例

栾英继 朱文海 李夏燕

（1.山西转型综合改革示范区管理委员会，2.山西高等创新研究院，太原 030032）

引 言

“科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂。”随着我国综合国力的不断发展和提升，尤其是随着传统产业结构和发展模式的转型升级，科技驱动引领战略的作用日益明显。当前，我国许多地区在实现产业升级和转型发展的过程中，纷纷将科技创新引领驱动战略作为引领未来发展的第一动力。

与沿海地区和发达城市相比，我国中西部许多地区无论是经济发展水平还是科技实力上仍处于后进队伍。其中在科技实力上主要体现在多数中西部地区科技创新仍主要以高等院校和传统科研机构为主，而作为本应作为市场主体的各类企事业单位反而在科技创新水平上整体偏低。同时，多数中西部地区在技术研发上投入不足，高水平人才相对欠缺，创新成果偏低，创新主体创新活力不足，创新生态不成熟等因素和现象普遍存在。

以山西省为例，山西省委书记楼阳生在分析山西省创新生态面临的问题时指出，“创新主体偏少、企业创新火力不够。创新平台偏少、研发能力偏弱，科技人才总量不足、结构不优等问题，在山西还不同程度存在。这些差距和不足，表面上看是山西科技创新存在的问题，本质上是山西创新生态的差距”。近年来，山西省在如何释放科技创新活力，打造一流创新生态上采取了一系列积极而又大胆的尝试和创新。以科技创新为例，在引入竞争机制，激发现有高等院校和科研机构活力，打造以太原理工大学等为重点的省内高等院校和科研机构科研“集群”的同时，山西省在省内科研机构体制机制改革上也迈出了坚实的一步，主要表现为：对现有部分偏应用研究和部分存在生产的传统科研机构进行了“院/所转企”，通过企业化改革，摘掉掉传统“铁饭碗”帽子；对部分高校和科研机构按照学科、科研方向等予以整合重组，突出集中精力办大事，发挥社会主义举国体制优势。同时，在学习和借鉴深圳、浙江、江苏等沿海城市经验的基础上，在山西省大胆开展了设立部分新型科研机构的尝试，通过改变传统基于事业单位性质的科研机构体制机制，逐步转移到基于市场原则的全新科研机构运营模式，疏通长期以来存在的科学研究从理论到市场之间的“肠梗阻”，以图实现“产学研”体系在省内的一体化和体系化。

2015 年，山西省政府和清华大学共同在省会太原设立了山西省首家新型科研机构“清华大学山西清洁能源研究院”。2018 年1 月，山西转型综改示范区结合区内技术创新和产业转型升级的需要，在省内首次由示范区财政出资举办并聘请“院士团队”专职负责运营管理的全新型科研机构“山西高等创新研究院”，并以山西高等创新研究院为试点，在借鉴国内新型机构和先进地区的基础上，于2018 年6 月颁布了省内首个新型科研机构的管理办法——《山西转型综合改革示范区新型科研机构管理办法（试行）》。在山西省内首次以行政制度（办法）方式对新型科研机构进行了系统梳理和规定。

一、新型科研机构在山西转型综改示范区的主要组织形式及运营特点

（一）新型科研机构在设置上主要基于市场化模式运作模式

与传统体制下的科研机构和高等院校不同，划分新型科研机构最基本的特点是新型科研机构按照市场化模式运作，新型科研机构的“新”就是在于体制新、机制新、模式新。《山西转型综改示范区新型科研机构管理办法》对新型科研机构的定义为“在示范区内依法注册，具有独立法人资格，按照市场化模式运作，主要从事科技研发、检验检测、项目中试、成果转化、产业孵化等盈利性获得的科研机构”。2019 年9 月12 日，国家科技部在《关于促进新型研发机构发展的指导意见》中进一步对新型科研机构进行了系统定义，“新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运营机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构，可依法注册为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业”。

（二）坚持新型科研机构的投资主体多元化原则

与传统科研机构主要由财政投资或国家投资不同，新型科研机构的投资主体应实现多元化投资模式，以综改区为例，鼓励社会自主投资创办、政策控股或参股建设各类新型科研机构，其中又对政府控股和参股的新型科研机构鼓励社会资本参与建设以实现新型科研机构的投资多元化。目前，在示范区内，已经初步形成了以示范区财政投资、注册为事业单位性质的山西高等创新研究院和以各类企事业单位独资或由示范区参股（控股）的各类注册为企业性质或民办非性质的近新型研发机构十余家。并且随着新型科研机构日益成熟，今后财政资金的逐步“退坡”，社会资本多元化投资和新型科研机构经费来源的多元化将会越来越明显，逐步改变以财政拨款为代表的传统科研体制。

（三）运营模式上，强调“科学家治院”的原则

与传统科研机构相比，新型科研机构的“新”在表现形式上，就是要尽最大可能减少行政力量对科研机构尤其是对科研人员的干涉，将科学家从烦琐的事务中“解放”出来，赋予科研人员自主权，释放科研人员科研活力。目前在山西转型综改示范区内，多数新型科研机构在组织形式上采取理事会或董事会决策制，院长、所长、总经理（简称“院所长”）负责制，科研人员依据新型科研机构发展规划和市场科研需求自主决定科研方向，尊重科学家专业的判断，体现出“科学家治院”的精神。而行政人员则转变行政智能，从过去的科研管理者转变为科研服务者，从平台支撑、科研服务、市场调研、人力资源、资金保障等方面补齐科学家短板，理论上可以实现双方优势互补，共同发展。

（四）推行有“指导”的人员配置与薪酬设置的市场化

与传统高等院校和科研院所不同，山西转型综改示范区在推进新型科研机构伊始，便提出不论新型科研机构的组织形式和注册形式，人员和薪酬的市场化是区别于传统科研机构最核心的内容。具体就是所有政府独资、控股或是市场化投资设立的各类新型科研机构，其核心人员均依据市场化原则予以聘任，执行市场化薪酬，坚决在新型科研机构内部实现人员的进出机制和薪酬的浮动机制，打破传统“铁饭碗”和“大锅饭”现象。但另一方面，为了规范管理团队对资金的使用，尤其是对财政资金的使用，要求新型科研机构在人员配置和薪酬设置过程中，重点对非科研类人才执行市场指导价控制原则，防止管理团队潜在的“失控”风险。

（五）坚持以平台引人，最终实现引人、用人、育人和留人的良性循环

与沿海城市和发达地区相比，以山西为代表的中西部地区，无论在经济实力和科研环境上，还是在“软实力”和“硬实力”上，都存在很大的不足，往往在激烈的人才引进“大战”中“落入下风”。在尝试过高薪引人、“称号”引人等一系列措施之后，我们发现在引人和留人上始终处于不利地位，不仅人才引进效果不佳，重要的是本地人才反而出现了一定程度的“挤出效应”。为此，山西转型综改示范区以山西高等创新研究院为例，倾全力打造了省内最先进的开放式生物学研究平台，提出了“平台引人”理念，即以国内外优秀的中青年人才为引才重点，对于自身渴望发展，亟须优质平台提升的人才为重点目标，通过合适的薪酬、一流的平台吸引一批正处于科研创造巅峰的中青年科研人才入驻。同时利用引进的人才加大对省内人才孵化力度，打破长期以来省内科研人员火力不足、创造力不足、科研视野狭小等问题。

（六）引入财政退坡机制，推动新型科研机构自我发展能力，实现自我“造血”功能

市场机制的引入是判断新型科研机构与传统科研机构区别的最主要的指标之一。目前，多数新型科研机构主要以财政资金引导或财政出资为主要的投资形式，尤其在中西部地区，以山西省为例，在民营经济和市场经济与沿海地区和发达地区相比还不成熟的情况下，对于新型科研机构的建设和发展，在初期多数以政府财政引导扶持或投资建设为主，引进管理团队或第三方平台，通过合作共建、团队聘用等方式，采取“建设期—培育期（扶持期）—成长期（发展期）—成熟期”的渐进式发展模式，最终实现新型科研机构能够具备独立的自造血和发展能力。对于财政出资或参与的新型科研机构，山西综改区明确规定，“探索财政补贴‘退坡机制’。鼓励平台不断增强市场化服务能力和自我造血能力，平台成立初期，以财政补贴为主，待3～5 年机构发展成熟后，停止给予补贴”，如此在新型科研机构内部也形成发展压力，引导新型科研机构最终发展以市场需求为导向，走“政产学研金介用”道路。

二、新型科研机构在山西转型综改示范区运营实践的总结及对中西部地区科研体制机制改革的启示

以清华大学山西清洁能源研究院（简称“清华大学山西研究院”）设立为起始，以山西高等创新研究院（简称“山西高研院”）在山西转型综改示范区落地为标志，新型科研机构在山西的建设和发展已经走过近五年的时光，如一池春水搅动了沉积许久的山西科技和教育领域。在此期间，清华大学山西研究院和山西高研院等新型科研机构也被给予厚望，期待能够在山西由资源型地区转型升级，以科技创新为驱动，通过引进国内外一流的科研管理团队，提升省内科技创新水平，带动省内科技创新活力。其中，取得了一定的成绩，也暴露出大量的不足之处。而对新型科研机构在山西转型综改示范区建设的过程和实践总结，对“十四五”期间中西部地区在推动科技创新体制机制改革，实现科技创新驱动引领发展战略的实施有着重要的参考作用。

（一）新型科研机构的建设和发展，要以点带面，循序渐进

新型科研机构作为新型事物，在我国出现的时间并不长。以1996 年深圳清华大学研究院首次以“四不像”名义设立的新型科研机构为标志，新型科研机构在国内走过了20 余年的历史。以沿海地区为例，近年来许多新型科研机构包括传统科研机构改制如雨后春笋般出现，其中有部分取得了一定的成功，但也有很多仍在不断的探索，也有许多新型科研机构在经历过初期的“高光”时刻后由于各种因素归于沉寂，甚至有的逐渐退出。在山西，新型科研机构在2018—2019 年的高峰期之后，目前也进入一个相对稳定的调整期和培育期，部分之前设立的新型科研机构也从初期的“建设期”，逐步进入“发展期”阶段。社会上对新型科研机构的认识也从初期的“追捧”到目前的“理性”看待阶段，在省内基本上形成了将新型科研机构作为山西省整体科技创新驱动引领发展战略中的一环来看待。

（二）新型科研机构自身定位要清晰，要体现新型科研机构在科技创新体系中的应有作用

初期，许多地方对新型科研机构的建设给予了高度的期望，希望新型科研机构的建设，尤其是国内外高水平团队的引进能够快速地形成人才聚集效应和科技创新的新高潮，但是却忽视了科技创新发展的一般性规律，忽视了新型科研机构在我国科技创新体系中应有的价值和合理的定位。现实中，多数新型科研机构在科技创新体系中重点承担着“科技创新向市场创新过渡”这一关键环节，其定位应该是打破我国长期以来存在的科研与市场、创新和应用存在的脱节问题，要实现科技和市场之间的强强链接。因此，地方政府在建设新型科研机构的过程中，一定要对新型科研机构在所在区域的定位要清晰，不能盲目地设立，不能跟风设立，要通过全面的调研和了解，找准所在区域在科技创新和经济发展中的薄弱环节，充分发挥新型科研机构在科技创新转移转化中的关键作用。

（三）可优先选择依托国内外一流高等院校、科研机构或企业单位等合作建设新型科研机构

目前，部分地区在新型科研机构的设立上，主要分为两大类，第一类是依托现有的高等院校、科研机构或企事业单位等，通过依托上述单位的成熟资源优势和人才优势，结合所在区域自身需求，实行强强联合；第二类则是部分地方政府结合自身经济发展和科技创新需求，利用自身力量设立的新型科研机构。按照山西转型综改示范区实践，整体而言，依托第三方机构设立的新型科研机构，由于第三方机构自身在科技创新、人才队伍和经济技术实力上具有一定的储备基础，有相对成熟的运营模式可以复制（如清华大学山西清洁能源研究院），其发展相对比较快速，而重新设立的科研机构，因为建设周期长，管理团队聘用及科研团队的选择上，往往存在较多的问题，所以发展相对滞缓。因此，对于中西部地区经济相对欠发达的情况，为了快速地促进新型科研机构的建设和发展，可以依托国内外已经成熟的高等院校、科研机构或企业单位推进本地区新型科研机构的建设和发展。

（四）对新型科研机构的“第三方团队”的考核和监督仍有待强化

从示范区实践来看，“第三方团队”与地方政府自身对新型科研机构发展的定位“冲突”和“矛盾”，导致在实际运营过程中出现的管理团队存在“失控”的风险，因此应加强管理团队的专业性建设，强调管理团队应符合新型科研机构的设立目的和发展方向，人员构成合理，应防止人员或机构臃肿，防止出现人为酬庸现象，应适当增加全职人员在管理团队中的比重，探讨投资单位在管理团队在实行代表制。应合理优化管理团队组成，建立科学的、可靠的、可实施的团队考核评价体制，对于无法履职、不称职的或明显不符合团队要求、与新型科研机构发展目标相悖的团队成员，投资单位或主办单位可直接建立退出或淘汰机制。对新型科研机构应要求建立完善的法人治理结构，强调新型科研机构的法人主体责任，应建立完善的内部考核评价机制，实现内部运营的规范化和科学化，做到市场化运营、市场化取薪，坚持建立与创新绩效相匹配的收入分配机制，形成个性化、差异化的人事管理和聘用形式。

三、山西转型综改区新型科研机构的建设对中西部地区新型科研机构建设具有重要的意义

长期以来，中西部许多地区主要以传统产业为主，经济结构比较单一，甚至许多中西部地区主要经济指标仍未走出资源经济的“陷阱”。习近平总书记于2020 年5 月11 日至12 日视察山西期间，对山西省推动转型发展、实施创新驱动、打造创新生态，实现资源型地区转型升级发展做出了重要指示，指出山西要“大力加强科技创新，在新基建、新技术、新材料、新装备、新产品、新业态上不断取得突破”。当前，山西省广大干部群众在贯彻和落实山西省委“四为四高两同步”总体思路和要求下，围绕“111”“1331”“136”等重大工程，不断优化创新生态，创新驱动力显著增强，在“创新为上”总体思路指导下，坚持“人才强省”，坚持人才是第一资源，坚持创新发展，探索释放科技创新取得引领发展新模式、新动能。

山西转型综合改革示范区作为山西省资源型地区转型升级的排头兵和桥头堡，承担着艰巨的历史使命，在贯彻科技创新驱动转型升级战略下，实现深化示范区科技体制机制改革，提升科技创新活力等均有着重要的意义。而以山西高等创新研究院等为代表的新型科研机构在示范区的运营实践，也证明了山西省实施科技创新驱动、提升科技创新活力的正确性。我们通过对新型科研机构运营模式的实证研究，可以更为有效地针对现有模式存在的问题提出改善建议，对于山西省乃至全国新型科研的设立和运营有着重要的指导意义。