地市级城市“三线一单”编制的经验探讨

赵 庚，王 红，王荫波，谢美玲

(1.淄博市环境保护科学研究设计院，山东 淄博 255022；2.山东国科环境技术有限公司，山东 济南 250000)

1 “三线一单”的定位

1.1 工作背景与意义

近年来，各省、市陆续完成编制“三线一单”(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单)工作，该项工作是落实生态文明建设思想和全国生态环境保护大会要求的具体举措，是污染防治攻坚战的一项重点任务，是区域落实空间管控要求、实现精细环境管理的有效手段[1]，对加强生态环境保护、健全国土空间开发保护制度、推动城市高质量发展具有重要意义。该项工作是为政府层面提供的一项环境管理工具，有助于政府对当地的区域产业空间结构拥有更清晰的认识，从而更清晰地把控环境管控单元，实现精细化的环境管理。

1.2 “三线一单”的内涵

“三线一单”，即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单，示意改善环境质量为核心的总体环境保护目标，其目的在于协调好发展与底线之间的关系，确保发展不超载、底线不突破[2]。

生态保护红线是指具有特殊重要生态功能的、需要进行强制性保护的生态区域[3]。生态保护红线包括重点生态功能区保护红线、生态敏感脆弱区保护红线、禁止园区保护红线等[4]，其实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

环境质量底线是指以不断优化水、大气、土壤环境质量为基本原则，基于环境质量现状及相关规划要求，确定不同区域及不同阶段的环境质量目标及相应的环境管控要求。环境质量底线的内容包括水环境质量底线、大气环境质量底线及土壤环境风险管控底线三部分[1, 5]。

资源利用上线是指分区域、分阶段资源开发利用总量、强度、效率等上线控制要求[6]。资源利用上线以自然资源资产“只能增值、不能贬值”为基本原则，其目的是保障生态安全和改善环境质量[7]。

环境准入负面清单是在生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的基础之上，从空间布局、污染物排放、环境风险、资源开发利用等角度出发，针对不同生态环境管控单元提出限制性环境准入要求[7]。

2 地市级城市“三线一单”编制思路

2.1 总体思路

本文以北方某地市级城市Z市为例，介绍该市编制“三线一单”研究报告的经验，以便与相关专业人士进行交流探讨。“三线一单”研究报告编制主要是通过对基础数据(包括基础地理数据、资源环境生态数据、经济社会现状及规划数据)的调研，结合生态系统(生态评价，水、大气、土壤环境分析，自然资源资产核算)和经济社会发展预测与分析，对“三线”划定管控单元，制定准入负面清单。

地市级城市的“三线一单”研究报告编制总体要求：首先要明确生态环境功能地位，包括城市定位，提出生态文明先行示范区，点出区域和经济发展的生态环境维护关键区域和重要节点，对重点问题研判和重点区域识别。Z市位于某三角洲高效生态经济区、省会城市群经济圈内，属于省级优化开发区域，城市具有完备的产业发展基础和较强配套能力，具有坚实的科技人才支撑，服务业发展基础好，发展潜力巨大。对该市的区域功能定位：省会城市群的核心重点区域，具有国际竞争力的现代制造研发基地、新型原材料基地和高新技术产业基地，全省服务业龙头；不仅要维护好城市经济圈的发展，也必须保障好生态屏障，做好全省中部地区生态绿心保育区、大气污染重点治理区，新旧动能转换的先行区。但该城市属于老重工业城市，在社会经济发展中存在产业结构转型、各区县发展水平差异大等诸多经济发展问题，同时处于环境保护与生态建设的重大“机遇期”、环境质量全面改善的“攻坚期”。如何做好环境与经济社会的协调发展，为生态环境保护提供政策和技术支撑既是编制该城市 “三线一单”研究报告的关键点也是难点。为达到该目的，“三线一单”研究报告编制中结合解决生态环境重点问题，从保护生态、环境、资源等方面明确提出了生态保护红线(生态保护红线面积比例等2项)、环境质量底线(空气质量优良天数等7项)、资源利用上线(煤炭消耗总量等8项)共计17项指标分阶段(近期、中期、远期)目标。

2.2 生态保护红线的划定

Z市“三线一单”研究报告对生态保护红线的划定，以国家相关的技术导则，按水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性4个生态系统服务重要性和水土流失、土地沙化2个生态环境敏感性进行评估，将评估的4类极重要区域叠加(约2079.94 km2)和2类极敏感区域叠加(478.63 km2)再次叠加后得出面积为2089.38 km2，占全市市域面积的35.03%。经数据聚合和破碎化处理，去除与该市各类禁止开发区域和其他保护区域后，剩余评估区域的面积为1355.40 km2，最终与该市的自然保护区、水源地、风景名胜区等禁止开发区、公益林等其他保护区进行叠加分析，后与城镇开发边界、永久基本农田、大面积连片一般耕地、村镇、人工商品林、相关规划和现状等进行衔接，核减后得到该市生态保护红线优化方案的总面积为972.31 km2，占全市市域面积的16.30%。

生态保护红线划定后根据分类提出了优先保护区和一般管控区，对于优先保护区，着重从允许开发建设活动(即正面清单)、不符合空间布局要求活动的退出方案等两个方面提出空间布局约束要求。对于一般管控区，尽量参照优先保护区提出空间布局约束方案的要求。

(1)生态保护红线管控要求：生态保护红线优先保护区的管控要求原则上按照禁止开发区管理，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。未经批准同意，不得开展不符合主体功能定位的各类开发活动，不得任意改变用途；相关规划要做到与生态保护红线相衔接，并符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整；生态保护红线内禁止城镇化和工业化活动，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动；对生态保护红线内的自然保护区、国家公园、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界自然遗产、湿地公园、饮用水水源保护区等各类保护地的管理法律法规和规章另有规定的，从其规定。

(2)一般管控区：对于尚无管理要求的评估区域其他生态空间管控要求，原则上其允许开发建设活动要符合区域主导生态功能(生物多样性保护、水源涵养和水土保持等生态功能)的生态空间要求，不符合主导生态功能的活动应限期退出或关停。

2.3 环境质量底线的划定

按水、大气和土壤环境三方面进行调查评估，技术单位收集了水质考核断面监测数据、点源(水、大气)监测数据、面源核实数据、空气国省控点监测数据、二污普、源清单、源解析、畜禽养殖、土壤重点监管和重点行业调查等大量基础数据资料，通过数据分析，在满足水、气环境质量可达性判定、环境容量计算和改善潜力评估后对各污染物允许排放量进行了核算，相应的划分了环境质量优先保护区、重点管控区和一般管控区，分类提出要求。

2.4 资源利用上线的划定

调查水资源、土地资源和能源利用情况，结合目标确定了该市的水资源分区管控、土地资源分区管控及高污染燃料禁燃区划定等。

2.5 环境管控单元的划定及准入清单的制定

生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线确定后对环境管控单元进行划定。Z市的环境管控单元，划定基本单元为乡镇(或其组团)，并考虑具有行政管辖权限的开发区。结合乡镇经济社会发展规划，采用阈值法，采用4类原则划分环境管控单元。

(1)以乡镇为单元识别优先管控单元划分方法：乡镇区域红线面积占比>30%，生态空间面积占比>55%，符合其一即为优先管控单元。乡镇农田面积占比>50%即为优先保护单元。

(2)以乡镇为单元识别重点管控单元划分方法：乡镇弱扩散区、布局敏感区、受体敏感区去重后占比>30%，属于大气环境重点控制单元；乡镇所属控制流域水环境存在超标情况或水环境容量，属于水环境重点控制单元；乡镇属于建设用地风险重点防控区、农用地污染风险重点防控区均为重点控制单元；乡镇水环境、大气环境问题突出区域也一并纳入重点管控。

(3)其余乡镇原则上定义为一般管控类型。

(4)工业园区、工业集聚区等按照集约化开发、点状开发的要求，依据其有关规划单独形成管控单元，原则上列为重点管控单元。

最终，Z市“三线一单”研究报告划分了4类共计118个管控单元(36个优先保护单元、75个重点管控单元和7个一般管控单元)。

(1)优先保护单元：优先保护该市东南部和南部源头水源涵养生态功能保护区和北部绿色安全农产品生产基地功能保护区。

(2)重点管控单元(包括该市市辖区内工业园区、工业集聚区重点管控单元)：重点解决该市城市群大气格局性污染、改善流域水环境、强化面源污染、破解经济产业布局与环境格局错位等问题。

(3)一般管控单元：广大乡村区域和非城镇化工业化区域，作为为优先保护单元和重点管控单元的缓冲地带，是未来经济社会发展的潜在备用区。

管控单元划定后结合各个单元的功能定位、发展规划、环境制约因素等分单元明确环境准入清单。

3 结语

Z市的“三线一单”研究报告依据充分，资料翔实，调研深入，多次与相关部门、区县规划、战略研究等衔接，多方面征求部门和区县对各自的管控单元划分和环境准入清单的意见汇总修改后，通过了全省的验收，对该市的产业结构调整、生态保护、环境综合整治、资源利用具有一定的指导意义，实现了预期效果。