欧盟对成员国的侵权诉讼——以波兰为例

杨子力

中国国际问题研究院，北京 100005

根据欧盟2014年确立的法治框架，解决成员国法治问题的路径有两条，一条是对成员国法治状况调查①，另一条则是对成员国发起侵权诉讼。欧盟对成员国发起侵权诉讼的一般程序为：第一步，欧盟委员会（以下简称欧委会）就所关切的问题向成员国政府发出“正式通知函”（Letter of Formal Notice），要求限期答复；第二步，若成员国答复无法令欧委会满意，欧委会将发出“合理的意见”（Reasoned Opinion），要求成员国按照欧盟意见限期纠正其行为；第三步，若成员国仍不纠正，欧委会可以向欧盟法院发起诉讼，要求欧盟法院予以裁决。

自2017年7月起至今，欧委会先后四次就波兰司法改革发起侵权诉讼程序。其中前两案欧盟法院已经做出裁决，第三案已提交欧盟法院但尚未做出裁决，第四案尚未提交欧盟法院。

一、波兰普通法院法官退休年龄案

2017年7月12日，波兰议会通过《普通法院组织法》修正案，将普通法院法官、检察官法定退休年龄从之前的67岁，降低为男性法官（检察官）65岁、女性法官（检察官）60岁；授予司法部长在普通法院法官达到上述退休年龄后可批准延长其工作年限至70岁的权力。

7月29日，欧委会启动波兰司法改革侵权诉讼程序，就《普通法院组织法》修正向波兰政府发出“正式通知函”。欧委会主要关切有两点，一是波兰分别为男性和女性法官设定不同退休年龄违反了《欧盟运行条约》第157条和第2006/54号欧盟指令中关于性别平等的规定；二是授予司法部长批准或不批准延长法官任职年限的自由裁量权，破坏了波兰的司法独立。8月31日，波兰政府就“正式通知函”答复欧委会，否认其有任何违反欧盟法律的行为。

9月12日，欧委会启动波兰司法改革侵权程序的第二步，向波兰政府发出“合理的意见”，要求波兰政府在1个月内采取必要措施纠正。10月12日，波兰政府作出答复，再次否认存在违法行为。欧委会遂于当年12月20日将此案诉至欧盟法院，案号C-192/18。尽管波兰政府于2018年4月12日再次通过法律修正废止了相关条款，但欧委会并没有撤销其诉讼。

2019年11月5日，欧盟法院作出判决，裁定波兰政府在2017年7月作出的关于法官（检察官）退休年龄的相关法律修正违反欧盟法律。判决后，欧委会表示该判决是对波兰司法独立的支持，将继续采取必要手段维护欧盟法治原则。而波兰外交部则称该判决反映波兰法律的“历史状态”，波兰相关法律修正并未违背欧盟法律。

二、波兰最高法院法官退休年龄案

2017年12月8日，波兰议会通过《最高法院法》修正案，将最高法院法官退休年龄从70岁修改为65岁；授于总统在最高法院法官达到退休年龄后延长其任期的权力。这意味着包括最高法院院长在内的27名法官将被迫提前退休。

2018年7月2日，欧委会第二次对波兰政府发起侵权诉讼程序，向波兰政府发出“正式通知函”。欧委会认为，波兰政府围绕最高法院法官的改革举措破坏了司法独立性，特别是法官的不可罢免原则；波兰总统作出是否延长最高法院法官任期的决定缺乏固定标准，无法加以司法审查。波兰政府于8月2日对欧委会指控提出异议。8月14日，欧委会向波兰政府发出“合理的意见”，要求波兰政府纠正相关的行为；但波兰政府9月14日答复中依然否认违反欧盟法律。欧委会遂于9月24日将波兰政府诉至欧盟法院，案号C-619/18。10月19日，欧盟法院发布了一项临时禁令，要求波兰暂停相关改革措施。

2019年6月24日，欧盟法院裁定波兰最高法院改革中降低最高法院法官退休年龄和授权总统延长法官任期的条款，违反欧盟法律。波兰外交部长称判决“毫无现实意义”，因为波兰早已遵守了欧盟法院的临时禁令，并废止了相关改革条款。

三、波兰法官纪律检查案

根据2018年4月3日生效的《最高法院法》修正案，波兰最高法院设立“纪律庭”，该庭有权对波兰普通法院法官所作出的司法判决进行调查、处理和审判。

2019年4月3日，欧委会围绕波兰法院纪律检查机制第三次对波兰政府发起侵权诉讼。欧委会认为新成立的“纪律庭”由波兰国家司法委员会遴选的新法官构成，而国家司法委员会委员又是波兰议会指定的，故无法保证“纪律庭”的独立性和公正性；“纪律庭”在审理案件的过程中被赋予过大的自由裁量权。此外，波兰法官在审理案件的过程中因对欧盟法律产生疑问而提请欧洲法院“释法”的行为也将被“纪律庭”审查，会对波兰法官产生“寒蝉效应”，有违欧盟法治精神。欧委会向波兰政府发出“正式通知函”，要求波兰政府在两个月内予以答复。

2019年7月17日，欧委会在对波兰政府答复进行彻底分析后，认为并没有缓解关切，故向波兰政府发出“合理的意见”，但波兰政府随后仍未能满足其要求。2019年10月10日，欧委会决定将此诉讼移交至欧盟法院，并要求加快审理程序。欧盟法院于10月25日受理此案，案号C-791/19。2020年4月8日，欧盟法院支持了欧委会关于采取临时措施的请求，要求波兰政府在本案审结前暂停适用“纪律庭”运行的相关法律条款。该案目前仍在审理过程中。

四、波兰司法独立相关修正案

2019年12月20日波兰议会通过对波兰司法系统运行的一系列法律修正，主要围绕司法独立及法官纪律等相关问题，并于2020年2月14日生效。

2020年4月29日，欧委会向波兰政府发出“正式通知函”，第四次对波兰发起侵权诉讼程序。欧委会关切有四点：一是新修正法律扩大了“违反纪律”的概念，增加了可被界定为违纪的案件的数量，使得“纪律机制”沦为行政力量控制司法的工具；二是赋予新成立的波兰最高法院特别控制与公共事务庭作为裁决波兰司法独立问题唯一机构的权限，使波兰法院无法履行其适用欧盟法律或请求欧盟法院作出初步裁决的义务；三是新修正法律禁止波兰法院在审理悬而未决的案件时评估改由其他法官裁决案件的权力；四是新修正法律要求波兰法官公布其从事司法专业活动之外的资料，这与《欧盟基本权利宪章》和《一般数据保护条例》所规定的尊重私人生活和保护个人数据的权利不相容。欧委会要求波兰政府在2个月之内就相关问题予以答复。

此案目前仍处以侵权诉讼的第一步，尚无进一步的信息披露。但若波兰政府的相关答复无法解决欧委会关切，欧委会将向其发出“合理的意见”，要求限期改正。若波兰政府未按照要求纠正相关行为，欧委会可能会向欧盟法院正式提起诉讼。

五、结语

法治是欧盟赖以建立的共同价值观基石之一，这是欧委会高度重视波兰司法改革问题的原因所在。欧委会认为，波兰司法改革加大了行政力量对司法的干预，破坏了司法独立性，如果听之任之会对其他成员国产生不良的示范效应。欧委会有责任维护法治原则得到应有尊重，通过对成员国发起侵权诉讼，由欧盟法院作出权威性裁决，可对成员国造成政治压力，促使其作出改变。

而波兰在司法改革问题上选择与欧盟“硬碰硬”，一方面与法律与公正党执政理念相关，认为现行的司法体系仍处于“共产党人”的控制之下，影响行政效率，滋生腐败，而铲除司法领域的“共产主义”因素有助于增强其执政合法性；另一方面也反映出在近年来欧盟内部“东西方矛盾”日益加剧的背景下，波兰与欧盟双方信任的缺失，波兰认为欧盟相关举措侵蚀其主权，威胁到波兰国家价值和身份。

2019年10月法律与公正党再次赢得议会选举，2020年7月现任总统杜达再次赢得大选，保证了法律与公正党政策的延续性。2020年1月28日，新任欧委会负责价值观和透明度的副主席薇拉· 朱洛娃对波兰进行访问，试图缓解欧盟和波兰围绕司法改革而日益严重的危机，但未获成功。朱洛娃称波政府未显示任何妥协退让的姿态，波司法部长亦坚称波兰不会“退回”旧的司法模式。欧波之间围绕司法改革的紧张态势在未来一段时间里仍会继续。

注释：

①欧委会于2016年1月13日针对波兰《宪法法院法》修正案和《媒体法》发起法治调查程序，这是欧盟第一次针对成员国的法治情况展开正式调查.