市域社会治理视角下的地方立法完善——以晋城市为例

王琴琴

中共晋城市委党校，山西 晋城 048000

市域社会治理现代化，从直接目标来说，就是化解矛盾，解决纠纷；从长远要求来说，就是建章立制，依规而治。而法治从根本来说，核心就是规则之治，是以制定和颁布相关的法律制度，作为治理的前提和基础。因此，要实现善治，必先有良法。晋城市作为山西省首批拥有地方立法权的设区的市，在以法治方式推进市域社会治理现代化方面作了很多有益尝试和探索。接下来，将从市域社会治理视角，对晋城市地方立法实践进行分析和探讨。

一、晋城市在市域社会治理层面发挥地方立法权的主要做法

市域社会治理现代化是一个系统工程，需要坚持以人民为中心，以市域社会治理中的难点重点为突破口，探索实现市域社会治理的系统化、社会化、精细化、法治化、智能化。晋城市自2015年11月正式被授予地方立法权之后，一直致力发挥地方立法权优势，截至目前，已经出台8部地方性法规，来推动市域社会治理的现代化。立法法赋予设区的市的立法权主要限定在城乡建设与管理、环境保护以及历史文化保护三个方面，晋城市地方立法紧紧围绕这三个方面，充分发挥地方立法权的自主性优势，既针对市域社会治理中的关键点，又凸显了市域特点和地方特色。

（一）切准民生关注点

市域社会治理的出发点和归宿点都是人，因此，如何贯彻落实以人民为中心理念，解决好老百姓最关切的民生问题，是晋城市行使地方立法权的关键。2016年，晋城市完成关于地方立法的基本法晋城市地方立法条例之后，就通过多方渠道，广泛征集民意，找准立法的民生切入点。经过充分征求各方意见，民众反映比较集中的问题在古建的保护和开发、养犬管理等方面。晋城市人大针对这些问题，在宪法法律的框架范围内，依法依规、循序渐进地开展各项立法工作。比如在2018年10月，制定出台了晋城市文明行为促进条例。其中针对老百姓关注的很多问题做出了回应，比如文明养犬。同时，为进一步落实条例中的相关规定，晋城市政府还进一步颁布了晋城市养犬管理办法，对养犬进行了全面规范，并将职责落实到各个具体部门，切实解决了犬声扰民、恶犬伤人、粪便污染等问题。

同时，晋城市针对文物古迹资源极为丰富的现状，紧紧围绕全域旅游这一关系民生发展和产业转型的重大问题，积极制定、颁布了晋城市太行古堡群保护条例。其中，在如何实现湘峪古堡保护和利用双赢的问题上，提供了切实的法治指引和保障，尤其是在兼顾文物保护和原住居民合法利益保障方面起到了非常重要的作用。该事例被中央电视台《平安中国2019》栏目当作“发挥法治保障作用、用法治思维破解治理难题”的典型事例。

此外，晋城市已经步入老龄化社会，对于群众普遍关注的养老问题，相关部门也在进行多方面的调研，目前晋城市养老管理条例（草案）已进入征求意见阶段。因此，晋城市行使地方立法权，切准民生关注点，积极推进市域社会治理的现代化。

（二）瞄准城市发展难点

城市是做好市域社会治理的主要载体，城市发展带来的很多问题同样需要以法治的手段和方式来解决。晋城市行使地方立法权，以城市发展中最亟待解决的问题作为立法的重要突破点。

首先，文明城市创建是晋城市当前的重要工作，文明城市创建的相关问题，同时也是推进市域社会治理的重要内容，因此，晋城市立法机关围绕文明城市创建中的各种难点问题，制定了晋城市文明行为促进条例，从倡导和禁止两个角度，对市民需要做到的五方面文明行为规范进行了明确细致的规定，比如倡导行为、公共环境、公共秩序、文明出行、门前三包，并同时规定了相关保障措施和违法责任。这既是对公民个人行为的要求，同时也是对社会治理精细化要求的回应。此外，对于城市管理中的老大难问题——电动车所引发的交通秩序和安全问题，晋城市也通过立法的方式积极予以回应，几经调研，多方征求意见，最终在2020年8月正式颁布，其中对电动车的生产、销售、维修和回收、登记管理、道路通行等各个方面都进行了规范，将这一城市管理的难点和痛点，最终通过法治的方式和手段予以解决。

其次，晋城市是一个典型的资源型城市，煤化工是主要支柱产业，但同时也是高污染行业，如何解决好城市经济发展与环境保护的问题也是城市发展的难点，尤其是近几年，雾霾问题突出，已经成为社会普遍关注的焦点。晋城市立法机关依照宪法及与环保相关的法律规定，制定了晋城市大气污染防治条例，立足晋城市的现状和发展实际，对污染企业以及交通出行方式从堵和疏角度，来解决城市发展的经济效益和环保效益的平衡。同时，晋城市虽然因煤而兴，但是高森林覆盖率和高绿化率也使这座小城成为全国园林城市和宜居城市的重要原因。晋城市立法部门以生态文明思想为指导，制定并通过了晋城市城市绿化条例，对城市绿化的规划、建设、保护和管理等多个方面做出全面规范，来解决城市绿化工作的各方面问题和难点。因此，晋城市行使地方立法权，是以解决城市难点为导向，积极推动市域社会治理的现代化。

（三）找准城乡统筹要点

之所以将社会治理现代化定位在市域，就是因为市域包含着城市和农村两种社会形态，是实现城乡统筹一体发展的有效载体。以此来发挥城市的辐射带动作用，进一步实现社会基本公共服务的均等化，让社会治理的成效更多更公平地惠及城乡所有居民。因此，晋城市立法机关在取得地方立法权之后，制定的第一部实体性法规就是晋城市公共交通条例，这部条例以推进城乡发展一体化为原则，保障城乡居民出行的安全、便捷和优惠，尤其是让农村居民也可以在家门口享受到像城市一样的公交服务，这对于打破城市公交和农村客运长期以来存在的客运二元局面，实现城乡统筹发展起到了重要作用。

此外，为了促进城乡融合发展，规范村庄规划建设，推动乡村振兴，晋城市还依法依规制定了晋城市村庄规划建设条例，对村庄的规划和建设，产业的促进和保障都做了比较细致和全面的规范，这为进一步推动城乡统筹发展奠定了制度性基础。

从上述可以看出，晋城市充分发挥地方立法权的优势，以问题为导向，切准民生关注点，瞄准城市发展难点，找准城乡统筹要点，为推动市域社会治理现代化提供了法治支撑和保障。

二、地方立法权行使中存在的问题及不足

晋城市地方立法机关在取得地方立法权的五年来，充分发挥了法治对地方发展的促进和保障作用，取得了积极的成效，但同时也有一些问题有待进一步完善。

（一）部分条文规定原则性强，可操作性不强

市域社会治理现代化的基本要求之一就是精细化和法治化，而这要求地方性法规在内容上要具有针对性和可操作性。晋城市制定的八部地方性法规总体立法质量都比较高，使相关领域都实现了有法可依，但是从条文内容来说，部分内容仍然存在着原则性条文较多，可操作性不强的问题。比如，在晋城市文明行为促进条例中，虽然规定了：在禁止吸烟的场所内吸烟，随地吐痰、便溺、扔烟蒂、倾倒污水、丢弃垃圾等行为均属于条例中所规定的违法行为，在法律责任部分规定由城市管理行政执法部门责令其纠正违法行为、采取补救措施，并进行行政处罚。但是在法规的条文中或法规颁布之后，并无相关的具体落实细则和配套措施，就使得一些存在已久的陋习，虽然明文禁止，但事实上违法者鲜有承担实际违法后果，这对于法规的权威性和实效性都有所折损，也不利于在全社会范围内营造崇尚法治的氛围。

（二）人大立法和政府规章权限不明确（立法权限定位不明确）

市域社会治理是一个系统化的工程，从地方立法角度来说，关键要对权力机关和行政机关的规则制定权限进行明确界定，否则会导致治理的盲区或多头化。从专业角度来说，地方立法指的是地方各级有立法权的人大及其常委会进行的立法活动，但是广义上的地方立法很多时候也将地方政府规章视为地方立法。根据立法法规定，两者是有不同范围和职责的。比如，在解决城市中普遍存在的养犬问题上，晋城市是通过出台地方政府规章晋城市养犬管理办法来解决的，但同时也有一些地方是由设区的市直接颁布地方性法规来进行规定，如晋中市养犬管理条例。那么，在涉及社会治理的相关问题时，到底应该如何界定人大立法和政府规章的制定范围及权限？因此，明确两者立法权限是保证法制统一，有效规范行政权力，避免越权立法现象出现的重要问题。

（三）“治理”理念不够凸显

当前，社会治理中的“共建共治共享”理念愈加凸显，这既是中央对社会治理提出的新的格局要求，同时也是多年实践发展所证明的最优模式，这其中最关键的就是实现市域社会治理的社会化。在地方立法中同样需要明确体现这一点，这其实也是“良法是善治之前提”的具体要求。社会化意味着社会治理不仅仅是政府，更需要多主体共同参与的事情。在晋城地方立法中，也有体现“多元参与、共同治理”的理念，但是从内容来说，仍然存在“管理”思维多于“治理”思维、社会力量和公民参与力度不足等问题。比如在晋城市大气污染防治条例中，激发企业和社会力量主动性和积极性的内容相对不足；在晋城市村庄规划条例中，规划编制、村庄建设主体均以政府为主，等等。

三、市域社会治理视角下对完善地方立法的思考

（一）加强党的领导，完善领导体制

党的十九届四中全会明确提出，社会治理体系首要要求就是“党委领导”，党的领导在推动市域社会治理现代化中起着总揽全局、协调各方的关键作用。在《宪法》第一条也开宗明义地规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，因此，推进市域社会治理，实现良法善治，必须要加强党的领导。作为地方立法，就是要在坚持党的领导不动摇的前提下，用好手中的立法权。一方面，涉及地方的重大政策调整等问题必须要报同级党委讨论决定；另一方面，要在同级党委的指导下，制定立法规划。

（二）立法粗细相结合，增强法律实效性

地方性法规作为市域社会治理的重要依据，既要坚持符合上位法的立法精神和内容，同时也要解决实际问题，彰显地方特色。因此，在立法内容上，既要有原则性的“粗”的内容来作为整个立法的框架，同时也要有“细”的内容，使得立法具有可操作性。因此，原来提倡的“宜粗不宜细”的立法习惯并不能放之四海皆准，尤其在推进市域社会治理中要真正地发挥和体现法的调整和规范作用，必须更加强调立法的精准化，要能够切实有效地解决社会生活中的实际问题。

（三）厘清立法权限，实现各司其职、相互配合

在我国一元多层级的立法体系中，从广义来说，县级以上地方人大及其常委会和地方政府都具有一定的立法权限，而且在立法功能上和调整范围上具有一定的相似性和重合性，地方性法规是政府规章的制定依据，同时地方政府也有地方性法规的提案权，这就导致了前述提到的立法权限不明的问题。县级以上人大及常委会的立法权在立法法中有着非常明确的规定，这里关键是有关政府规章的立法权限问题，政府的主要权力为行政权，因此，政府规章从本质上来说，是一种行政立法权，是为了执行和落实相关法律法规而行使的一种具有抽象行政行为性质的规则制定权限，其核心在于法规内容的落实及细化，具有从属性。厘清两者权限，有助于县级以上地方人大及常委会既体现立法的规范性、民主性和权威性，同时也为政府实施行政权留有空间和余地，在提高行政效率的同时，也可以防止权力的滥用。

（四）强化统筹协调，凸显“共建共治共享”理念

市域社会治理的现代化，核心是“共建共治共享”，既然强调“共”字，那么统筹协调一定是地方立法的关键环节。这里，一是紧紧围绕党委领导，充分发挥政府、社会和公众参与立法过程的积极性和主动性，使得各方意见均可以体现在相关的立法内容和立法规划中；二是在推进市域社会治理的相关立法中要体现对各主体的赋权，充分发挥各自的优势和主观能动性，在社会治理中实现与政府协调配合；三是在法的制定和实施过程中，要通过各种法治实践和法治教育，促使社会各主体形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的理念，促使各类主体在法律范围内行事成为常态。

总之，面对市域社会治理现代化这个新要求和新命题，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，通过完善地方立法，充分发挥设区的市立法权的优势和作用，以法治方式推动现代化的社会治理格局最终实现。