涉检信访案件化办理机制探索

姚金珏 卢 维 葛 飞

浙江省湖州市人民检察院，浙江 湖州 313000

检察机关的法律监督属性决定了涉检信访本质上都是监督案件，而长期以来，许多基层检察机关以普通信访的办事模式处理涉检信访，未能依法及时导入法律程序，未能严格依法办理，引发后续重复信访问题。探索涉检信访案件化办理机制，依托统一业务应用系统纳入案件化管理监督，是强化检察法律监督，促进涉检信访矛盾化解的必然选择。

一、当前涉检信访面临的问题

（一）涉检信访趋势分析

2013年以来，随着涉法涉诉信访制度改革的逐步落地和修改后三大诉讼法的实施，很多原本流转在检察机关外的信访案件大量流入检察环节。这其中很多是正常诉讼流程中已经不可能再解决的长期纠缠、不服的信访案件，信访量大幅增加，处理难度明显加大。在全面深化改革的大背景下，检察机关面临的信访形势将更加严峻。主要表现在：一是民事行政监督类信访将有明显增加。新形势下，检察机关聚焦主责主业，实现转型发展，从原来的反贪、公诉两架马车转向刑事、民事、行政、公益四大检察并驾齐驱，不服民事行政生效裁判的申诉案件仍将居高不下，公益诉讼作为检察发展的新领域，也必将带来公益损害的违法举报和控告数量上升；二是诉讼违法犯罪类信访将进一步增加，2012年民诉法明确将审判违法和执行监督纳入检察监督范围，2012年刑诉法丰富和扩大了当事人和辩护人、诉讼代理人的诉讼权利，同时严格规范、限制了公检法机关公权力的行使，加强了对权力行使的制约和监督。2018年新刑诉法保留了检察院在诉讼活动法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权，当事人和诉讼参与人反映诉讼领域违法犯罪的控告申诉数量将日益增加。三是涉检信访处理难度进一步加大。涉检信访呈现案件类型多样化、成因复杂化等特点，既有法律问题，也有政策问题；既有历史问题，也有现实问题；法律关系、社会关系错综复杂。同时，当前已经进入深水区后的改革会触及更多群体的直接利益，环境污染、食品药品安全、安全生产、司法不公、渎职失职等引发的群体性涉法事件会大量上升。如何畅通进口、减少积访、疏通出口面临全方位压力。

（二）当前涉检信访工作中存在的问题

1．受理不规范。当前涉检信访的接收和分流处理仍存在较大的随意性，尤其是反映侦查、审判、执行违法类的法律监督案件，很多都被当做普通信访事项处理，或直接引导信访人向当事机关反映，或将信访件存查。有的地方甚至将不服公安、检察、法院生效处理决定的申诉也当做普通信访，未导入司法程序办理就劝导信访人息诉罢访。出现上述问题的原因主要有两方面，一是受案部门与办案部门的沟通衔接不畅，许多业务部门只将不服判决裁定等法律文书的申诉作为案件，而对于司法人员违法办案的控告，因受案标准不明，调查取证难，业务部门往往不愿接收。二是部分控申干警业务不精通，对于各类涉检信访的受理条件、主管部门及办理程序不甚了解，因而未能及时规范受理。

2．办理不及时。一些业务部门将主要精力放在依职权办案上，主观上对信访事项没有足够的重视，认为信访事项可办可不办，能不办就不办，没有真正作为案件对待。尤其有的涉检信访类事项没有法律规定的办案期限，业务部门接收后大都未及时办理，或直接作缓查、存查，或未经实体调查办理就给出不予支持的处理意见，导致法律程序空转。究其原因，一是缺少制度约束。目前，除不服法院判决的申诉类案件外，其他的涉检信访案件大都没有明确具体的受案标准、办案程序规范，导致许多信访事项完全可以游离于法律程序之外而得不到监督制约。二是存在畏难情绪。申请检察监督的案件大部分都是已经定案或是相关办案部门正在办理中的，监督工作开展难，加之一些信访人存在缠访缠诉倾向，让办案人员避之不及。

3．答复不到位。涉检信访的答复一直未有明确具体的规定，实践中，各地关于涉检信访的答复时间、答复主体和答复方式都不一致，有的院只对办理结果进行实体答复，而不作分流处理的程序性和阶段性答复，对于未办结或存查的案件就不予答复。有的院只作口头答复，不愿出具书面答复，有的业务部门不愿直接接触信访人，出具办理结果给控申部门答复，而控申部门对案件具体情况不清楚，只能告知处理结论，对当事人提出的理由无法进行有针对性的答复。

上述问题导致的直接后果就是重复信访不断，甚至产生了一批信访老户，信访次数多达十几次甚至几十次，而且是同一信访问题重复上访、多部门频繁上访。这些积案有的涉及内容复杂，有的牵扯较多责任部门，有的属于历史遗留问题，有的在基层或是在首办环节没有处理好导致矛盾激化，问题越积越深。

二、涉检信访案件化办理的必要性

涉检信访与普通信访存在本质的差别，前者属于司法案件，后者属于信访事项。普通信访具有明显的行政性、灵活性和长官意志性，办与不办主要取决于人的因素，只要领导批示，已经办结的信访也能重新启动和改变。司法案件则具有程序性、稳定性和法律意志性，办与不办主要取决于法的因素，符合法律规定的必须依法按程序办理，不符合法律规定的则不可能重新启动。然而，长期以来，司法实务中将涉检信访的“案”混同于普通信访的“事”，以“办事化”方式处理涉检信访，导致司法案件信访化，缺少办案的规范性、程序性和严肃性，一定程度上限制了涉检信访人的诉讼救济权利行使，影响了检察权威和司法公信，导致信访矛盾激化。面对日益严峻的涉检信访新形势，为聚焦检察监督的主责主业，破解信访矛盾化解难题，需要积极探索信访事项案件化的实现路径。

（一）涉检信访案件化是落实涉法涉诉信访改革的必然要求

2013年以来，中央政法委全面启动涉法涉诉信访改革，要求实现诉访分离，改变集中交办、行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法制轨道，由政法机关依法按程序进行处理。涉法涉诉信访改革的核心就是要把涉法涉诉信访事项导入司法程序，让信访的归信访，司法的归司法。然而，五年来，仍然存在大量涉法涉诉信访案件程序空转，未依法导入法律程序或未经实体办理，以及已经办结的涉法涉诉信访案件重复信访，终而不结等信访问题，改革实际成效未能完全显现。根本原因在于司法机关仍然以“信访”而非“办案”的理念和方式在处理涉法涉诉信访事项，缺少对涉法涉诉信访事项的程序性规范和案件化管理。建立涉检信访案件化办理机制，才能提升涉检信访办理的刚性、司法性和严肃性，确保每个涉检信访依法处理，及时办理，真正实现涉检信访处理的司法化。

（二）涉检信访案件化是落实群众信访件件有回复的具体举措

2019年年初，张军检察长多次对“群众来信件件有回复”工作作出重要指示，要求对群众来信在一周内作出程序性答复，三个月内进行过程性或实体性答复。对群众信访做到件件有回复，是新时代控告申诉检察主动适应我国社会主要矛盾变化、落实以人民为中心发展思想、满足人民群众司法需求的政治责任，是坚持创新发展新时代“枫桥经验”、积极妥善化解检察环节信访矛盾纠纷、促进提升信访法治化水平的必然要求。落实群众信访件件有答复，不仅要做好审查分流的程序性答复，更要做好案件办结后的实体性答复，避免出现一转了之、久拖不决、石沉大海的情况，答复既要及时高效，又要精准规范，避免出现答复不及时、错误答复等情况。信访处理的规范化是落实群众信访“件件有回复”的基础和前提。建立涉检信访案件化办理机制，明确办案期限和程序，实现案件化管理和监督，才能确保每个涉检信访都能依法按程序办理，对信访群众的答复工作有理有据，真正实现“件件有回复”工作保障群众权利、满足群众司法需求、提升群众幸福感和满意度的司法价值。

（三）涉检信访案件化是推动法律监督工作的重要路径

监督线索不足是检察机关法律监督工作开展难的一个重要原因。控告申诉制度不仅是对公民控告、申诉权利的落实和保障，也是检察机关法律监督线索的重要来源。诉讼领域的违法犯罪隐蔽性强，除办案机关外，只有置身其中的诉讼参与人清楚掌握一线案情，能够为检察机关提供及时准确的法律监督案源信息。群众信访尤其初信初访中存在大量查办价值较高的法律监督线索。然而，司法实践中，出于对缠访缠诉的恐惧心理，以及先入为主的“信访无理”观念，许多业务部门对群众控告申诉的线索未能重视，或缓而不查，或单纯抱着应付的心态走完程序，导致一些确有价值的监督线索未能得到有效发挥。同时，由于群众控告申诉举报得不到依法及时办理和答复反馈，一定程度影响了群众对检察机关法律监督的信心，间接导致法律监督线索来源的减少。通过实行信访事项案件化，建立一整套严密的程序规范和管理流程，提升强化涉检信访办理的刚性，倒逼办案人员认真审查、依法办理，确保每一个群众反映的诉讼监督线索都能得到全面深入的调查审查，真正发挥群众控告对检察机关法律监督工作的线索价值。

三、涉检信访案件化办理机制探索

办理群众信访，是控告申诉检察的重要内容，是检察机关密切联系和服务群众、维护人民群众合法权益、依靠群众开展法律监督的重要途径。检察机关的法律监督属性决定了涉检信访的案件化本质。长期以来，检察机关以行政化的办事模式处理涉检信访，与涉法涉诉信访改革的要求不相符，也不利于涉检信访矛盾化解。涉检信访案件化，就是要通过程序设计、流程监督和质量管理的一系列制度建设，让涉检信访真正导入司法办案程序，通过办案模式开展法律监督，促进息诉罢访。

（一）涉检信访案件化的基本条件

涉检信访案件化是指人民检察院对检察机关管辖的涉法涉诉信访事项，以案件化方式规范办理的工作模式。并非检察机关接收的全部信访事项都属于案件化办理范畴，只有检察机关管辖的依法能够导入司法程序的信访才进行案件化办理。一般来说，涉检信访案件化应当符合检察主管、主体适格、有具体的事实和理由、可以导入法律程序四个条件。检察主管是基本前提，对于不属检察机关管辖的信访事项，控申部门只要根据信访性质审查移送有关主管部门或告知信访人向主管部门反映即可，不需进入信访案件化办理环节。主体适格是指信访人依法具有控告申诉举报的资格。控告申诉类信访大都有特殊主体要求，例如不服法院判决的申诉主体必须是原案当事人，申请执行监督的主体必须是当事人或利害关系人等等，举报类信访则可以是任何公民。具体的事实和理由是核心要件，信访类案件与其它案件的最显著差别在于内容的模糊性和不确定性。特别是对司法人员的控告举报，许多未能提出具体的事实和理由，仅是因不服生效裁判或其它法律文书而臆断办案人员存在违法犯罪，提出控告举报的，不宜一律导入案件化办理。应当由控申部门在审查分流时经过线索评估，认为信访人能提出具体的事实和理由，需要经过审查调查的，才作为案件导入司法办案程序。可以导入法律程序是审核性要件。司法案件的稳定性、终局性特征决定了涉法涉诉信访都存在程序的终结。例如民事申诉和立案监督类申诉以一次为限，不服刑事裁判的申诉则可以逐级申诉，但同一检察院不予重复办理。对于已经全部走完相关法律程序的信访事项不能再导入案件化办理，符合依法终结条件的，可以根据《关于健全涉法涉诉信访终结制度的意见》和《人民检察院控告申诉案件终结办法》的规定申报终结或建议终结。

（二）涉检信访案件化的程序设计

涉检信访案件化设计，要具有一般案件的实体要素和程序要求，形成流程规制，始于线索受理，终于认定处理后归档，监督活动全程留痕，可追溯，可评价，凸显检察监督的属性。涉检信访案件化的总体流程，大致可以分为线索受理、办理、答复和结案四个步骤。

1．受理：控申部门对接收的群众信访，应当在七日内进行审查分流并将处理情况答复信访人，自受理之日起，信访事项进入案件化办理模式。由于涉检信访案件类型多样化，不同的信访类别受案标准也必然有所区别。当前，不服法院生效裁判等文书类的申诉案件受理条件较为明确，而反映立案、侦查、审判、执行违法等的诉讼违法类控告举报，则没有具体的受案标准，信访人需要提供哪些材料，是否要提供证据或证据线索，都不明确，实践中各地受理标准把握不一。业务部门与控申部门对受案的认定标准也不统一，导致出现一些线索控申部门受理后业务部门不愿接收或不予办理的情况。因此，需要建立各部门涉检信访案件办理职责清单，明确各类涉检信访的受理条件、主管部门及办理期限，避免出现业务部门对涉检信访不予接收、相互推诿或只收不办导致的信访积压情况。

2．办理：涉检信访案件类型分为控申部门自办案件和移送其它业务部门办理的案件。对于移送其它部门办理的涉检信访，控申部门要做好审查分流、程序导入和跟踪督办工作，根据各类案件的办理期限，在案件即将到期前进行跟踪催办。办案部门确因法定事由未按期办结，依法可延长办案期限的，应向控申部门说明办理情况，由控申部门对信访人进行阶段性处理情况答复。相关业务部门逾期未回复且未说明理由的，应当报告分管检察长并通报部门负责人。控申部门自行办理的案件，主要包括阻碍辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利的控告申诉，以及反映本院违法的控告申诉。此外，还有移送业务部门办理的涉检信访案件的审查受理，以及上级院和检察长交办、批办的其它控告申诉。当前，除刑事申诉外，控申部门的自办控告申诉案件均未纳入案件管理范畴，办理期限、办案程序缺少规范化。要依托统一业务应用系统，将涉检信访受理及其它控申自办案件真正纳入案件化管理，实现涉检信访办理全程、动态、实时流转与监控。

3．答复：答复是信访处理的重要环节，不仅关系信访人的知情权，后续救济权，也直接影响检察机关的社会公信和群众满意度。涉检信访的案件化办理，是信访审查处理的案件化，也是信访件实体办理的案件化，因此，首先要做好涉检信访审查分流的程序性答复，即由控申部门在接收信访件之日起七日内回复信访人案件受理及分流情况，其次还要做好涉检信访办理结果的实体性答复。涉检信访是检察机关自行办理的案件，因此必须做到实体结果上件件有回复，同时要强调答复的说理性和针对性。针对许多办案人员不愿直接接触信访人，不听取信访人意见的情况，需要明确办案人员的实体答复职责，做到谁办理谁答复，控申部门协助做好教育劝导和矛盾化解工作，同时，为保障信访人的知情权、表达权，涉检信访案件办理应做到“两见面”，即办案过程中至少听取信访人意见一次，案件办结后当面对信访人答复至少一次。

4．结案：结案是信访案件办理终结的标准和方式。既然涉检信访以案件化的方式进行，就需要一案一档，办结归档。这既可以清晰地反映出检察机关法律监督的具体内容，也为今后信访案件的评查复查情况留下依据。与诉讼案件不同，信访案件不宜简单以某一种决定的作出确定为办结标准，应当以“法律程序不再导入”为原则，参照《人民检察院控告申诉案件终结办法》的要求，应当符合以下条件：（1）案件审查达到“案清事明”的标准；（2）信访诉求处置到位。其中，对合法合理诉求，已经采纳和解决；对缺乏事实根据或者不符合法律规定的诉求，不予支持，并向信访人做好解释疏导工作；（3）原案纠错和瑕疵补正工作已经落实到位。办结后的涉检信访应及时归档，建立司法档案，明确卷宗装订和归档要求，归档内容包括信访人递交的信访材料、审查（调查）报告、处理决定、答复反馈情况等，确保涉检信访案件办理全程留痕。

（三）涉检信访案件管理监督体系构建

涉检信访的案件化办理，除办案程序本身，还需要配套的案件化管理机制，以权力配置、流程监控和质量评查三大元素构建监督制约体系，确保涉检信访案件化办理的质量和效果。

1．权力配置：办理涉检信访案件，主要涉及检察长、主办检察官、检察官三类人员职权的分配。检察官助理、书记员主要协助检察官工作，一般不存在可以自行决定的事项，故本文不予探讨。检察官是办理信访案件的责任主体，能够自主接待控告、申诉、举报人，接受犯罪嫌疑人投案自首，决定受理、审查分流信访事项，开展案件调查，主持案件公开审查、代表检察机关向信访人通报办理情况或宣布处理结果等。但涉及决定召开评估会、公开审查会，决定向相关单位或部门提出监督纠正意见，决定延长办案期限，申报案件终结等职权，应当由主办检察官或检察长行使。其中，涉及重大、疑难、复杂信访案件或信访案件处理中重大问题的，应当由检察长或检察委员会决定。职权的合理、有限分配有利于对办案活动从程序上进行监督制约。

2．流程监督：2016年《人民检察院案件流程监控工作规定》将控告、申诉、举报类案件纳入案件流程监控范围，要求案件管理部门对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。但当前许多涉检信访并未纳入案件化办理和流程监控范围。因此，需要完善统一业务应用软件，将涉检信访以案件化形式纳入统一业务应用系统，重点完善以下三方面设置：一是信访的审查受理纳入案件化管理环节，对信访件的审查分流设置七日办理期限，系统自动预警；根据权力配置完善系统文书，由书记员或检察官助理提出受理与否及审查分流意见，员额检察官审批决定。重大涉检信访或上级交办的涉检信访事项的审查受理，由分管检察长审批决定。二是控申部门自办的控告、申诉案件，如控告本院违法、阻碍辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利等，此类案件是需要开展调查审查等实体办案工作的法律监督案件，应当实行员额检察官轮案制和节点式流程管理，并严格依照《人民检察院案件流程监控工作规定》进行管理监督；三是完善其它业务部门办理的诉讼违法控告类案件设置。针对当前部分诉讼违法类案件办案期限及导入案件类型不明等问题，完善细化相关业务部门接收控告申诉案件的模块分类，明确各类控告申诉案件的办案期限，避免出现涉检信访案件司法程序空转。

3．案件评查：建立涉检信访案件评查机制。各检察院成立由检察长任组长、各业务部门负责人为成员的涉检信访领导小组，负责统筹涉检信访评查工作，涉检信访领导小组从各业务部门抽调员额检察官组成办案组进行具体的信访案件评查工作。评查人通过审阅案卷，从案件事实认定、法律适用、证据采信、实体处理、办案程序、法律文书及信访事项处理等方面进行审查，必要时可以开展走访、约谈信访人、原案承办人、知情人等调查核实工作。涉检信访评查的重点应当包括案件办理的程序是否合法、认定事实是否清楚、法律适用是否正确；信访人反映的问题是否存在、信访诉求是否合法合理，以及信访风险评估等。评查结果作为评价检察官办案业绩和能力水平的重要依据，纳入业绩考核评价体系，并记入司法业绩档案。对案件评查发现存在重大瑕疵或办案违法并造成当事人重复信访的，对承办检察官及相关责任人员依法追责。