信访权之辨析

张树心 李建飞 闫亚新

1．西安工程大学，陕西 西安 710048；2．陕西电子信息职业技术学院，陕西 西安 710049；3．西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710063

信访制度在中国活跃已久，自古就有一系列类似于信访的控诉制度，在人治主义色彩浓厚的古代其仅作为一项制度存在，很少涉及专门性的权利保护。而当代信访不仅作为一项制度被正式确立，还更倾向于人民的权利保护，此种保护并不能简单的概括为一种实体或程序性保护，而是一种对信访人权利的救济。信访究竟是否为一种权利至今尚无统一定论，实践中对于信访权的存在众说纷纭，部分学者站在信访批驳论的立场反对信访权及信访制度的存在，但是多数学者肯定信访权的存在并且由此展开了一系列深度研究。研究信访时是否将其判定为一种权利是后续研究的基础性前提。本文认为信访权的存在可以从古今历史沿革、相关法律文本及法律关系中体现，在人大信访立法即将出台之际，明确信访的权利属性，就信访是公民的一项法定权利达成共识，从而对信访制度清晰合理的定位有着重要的意义。

一、信访权理论纷争之我见

学界对于信访权的存在持两种态度，一是否定论，二是肯定论。本文通过梳理相关信访论著及文章发现，少数学者对信访权利的存在持批驳及否定意见，多数学者认为信访是一种权利，且对信访展开的研究多以信访作为一种权利为基础，不过对于信访权存在的立论依据及信访属于何种权利属性尚未达成共识。总体来说，主要分为以下两种对立的观点。持信访权质疑论的学者或从信访权缺乏明文规定及信访保护的利益较为模糊等发面进行论证，或从公法上的反射利益理论解读信访的属性。持信访权肯定论的学者对于信访权存在的理论支撑有不同的主张，主要表现为：信访权来自于官方之确认、信访权来自于《信访条例》之推定、信访权来源于宪法条文之规定等观点。

笔者认为信访是一种权利，现代语境下的信访毫无疑问已经作为一种权利被人们广泛认可，而值得注意的是，信访这种权利是从古延续至今的，是公民实体权利受到侵害时寻求救济的一种手段。此外信访权一方面符合权利的概念及构成要素，另一方面在实践层面的确认。本文将会从不同视角论证信访为一种权利，且应得到规范与保护。信访权的存在有着丰厚的传统底蕴和深厚的制度基础，信访制度对于中国社会的稳定始终发挥着巨大作用。在现实生活中，信访经常在沟通政府与群众之间的联系中扮演着重要的角色，在广大民众的心目中占据着举足轻重的地位。并且在实践中信访的出现为社会上各种纠纷的解决提供了一个有效的途径，信访在群众监督、汇集社会信息方面和对公民基本权利的保护方面已经收获了诸多实效。

二、历史视角下信访权的溯源性追问

信访权存在与否可以从探寻信访的渊源出发以获得有效论证，信访权是从古至今延续下来的一项权利。古代的类信访制度，诸如西周肺石之制、魏晋登闻鼓制度、元代邀车架和其他上书赴诉机制、清代叩阍制度等，都体现了对百姓群众的保护，古代百姓如有冤情或者有检举揭发事项拦截天子车架或者击鼓鸣冤，以这些方式等寻求事项的解决。古代的申诉冤屈制度，无论其形式怎样衍变，对于人民权利的保护初衷与当下信访是一致的，制度的确立都是为了解决涉及人民利益的纠纷，当百姓的利益受到损害，寻求一项制度的救济使自己的正当利益得到保护，信访的作用就在于此。且古代的申诉冤屈制度历来被统治者重视，通过古代申诉制度使百姓的事项得到解决的例子不在话下，古代类信访制度的延续表明了信访是历史的选择，信访权存在一定的历史基础。

现代信访制度的正式确立是古往类信访史发展的一个转折点，从信访制度得以确立之初回顾其制度确立之目的及在发展演变过程之中自身立场和对信访当事人的保护出发，也可以寻求有效解释。在中国共产党成立以前，近代信访活动呈现出一定的时代性与局限性特征。中国共产党成立以后，人民群众来信来访得到不断发展与完善，延续了信访传统。抗日战争时期《陕甘宁边区抗战施政纲领》规定要“保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”。新中国成立以后，在政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中，信访作为一项国家制度得以正式确立，此后的信访实践中不断对信访权利人的诉求加以充分保障。改革开放以后，信访从最初的反映民众意见的渠道，逐渐发展为以民众参与、监督救济、维护社会稳定等功能为主的制度。1995年《信访条例》出台，标志着信访进一步向法治化发展。2005年《信访条例》明确将立法目的定位于“保护信访人的合法权益，及时化解矛盾和纠纷”。纵观全部历史发展脉络，无论是古代的类似信访制度还是从信访成立之初至今，在实践发展中衍化为一种公民权利是无疑的。

三、现代视角下信访权之辨析

信访制度在实践中承担着举足轻重的地位，其在化解纠纷、监督救济方面的作用不容忽视，信访确为一种权利在社会层面已是客观事实，对信访者信访的权利进行保护既是确保信访制度正当性的要求也是信访法治化的必然要求。

（一）理论层面信访“权利”之主张

1．权利的概念及构成要素

理论界关于权利的概念不尽统一和规范，并且关于权利的构成要素也不尽统一，正如有学者言从任何一个要素为原点，以其他要素为内容，给权利下一个定义，都不为错，这样以来较难区分与证成一种权利之存在。关于权利的概念，本文认为权利是为（或不为）特定行为或是处于（或不处于）特定状态的资格；或是使他人为（或不为）特定行为或是处于（或不处于）特定状态的资格。并且本文认为从内外部结构层面分析法律的构成要素更为清晰直观。法律权利是由“利益”、“资格”和“自由行为”三个内部要素构成的一个权利实体，从这个意义上讲，信访法律关系以信访者的利益与诉求开展，并且体现为一定的资格，信访者通过信访使自己的行为进入特定状态，即进入信访渠道解决纠纷、寻求保护，以此来排除他人对自己相关权益的侵害，这种行为是信访者自主的选择，不受他人干涉。信访法律关系所体现出的这些特征都表明信访符合法律权利的构成要件。就外部结构而言，一种权利的法律认可分为直接确认和间接确认，直接确认体现在法律的明文规定之中，间接确认体现在法律对相应的行为或事实采取积极的态度和措施。本文认为可以从法律相关文本推导出信访为一种权利，并且法律出台了一系列的规定对信访事项寻求规范解决与保护。由此可知，信访是一种法律认可的权利。

2．信访体现出救济权的性质

本文认为信访权不同于一般的实体权利，是一种救济性权利，这种权利类似于诉权，是一种有关实体权利受到损害之后寻求救济的权利。从这个意义讲，诉访分流的合理之处在于让两种寻求法律救济的途径各司其职，让当事人就同一事项规范行使救济权，从而选择一种终端解决方式。实践中信访承担的功能较多，信访者不同的行为体现出不同的法律关系，但就信访着寻求信访制度解决诉求的初衷而言，信访承担着救济的角色，体现出救济权的性质。实践中，有人从“无救济，无权利”角度去论证信访不是一种权利，他们认为信访权受到侵害无法寻求诉讼加以救济。而本文认为，信访制度随着社会的发展在不断的进行演化，其在权利救济方面承担着不可忽视的作用，伴随着信访制度发展而来的信访权的定位就在于其与诉权相类似，本身就为一种救济权利，这种权利受到侵害时要对比诉权受到侵害去寻求途径解决。

（二）实践层面信访权利之肯定

1．从法律文本、规范文件及法律关系中探究信访权的存在

首先，信访权可以从宪法文本中推导出来，本文认为，我国宪法通过保障和尊重人权，赋予公民享有宪法和法律规定的权利，信访首先是公民的一种权利，这种权利既可以表现为一定的公共利益，也可以表现为个人的私权利。无论信访反映的内容如何，不影响这种权利的属性。信访权其次表现为一定的政治监督作用，是一种批评、建议、检举、申诉、控告的权利，《宪法》规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。在这一点上看，信访权是一种独特的政治权利。

其次，《信访条例》也对信访权做出了规定，《信访条例》中相关法条已经涵盖了信访人的权利。具体有启动信访的权利、要求回避的权利、信访请求依法受支持的权利、查询信访事项办理情况的权利，就处理结果得到书面答复的权利、要求复查复核的权利等。

再次，官方对《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》解读中也表述了“信访权利”一词，表明了信访是公民的一项权利，文件中指出不受理越级上访，并非是对公民信访权利的限制。信访权在实践中存在不言而喻，官方出台的文件也更加表明了对信访权利加以确认的立场。

最后，信访具有一定的法律关系，并受法律规范调整，信访权毋庸置疑存在实际生活中。信访事项的主体涉及信访人和信访处理人。从《信访条例》的规定来看，散见于文本之中的规定为明确信访人的权利提供了直接的法规依据。信访活动的内容反映的是信访人的诉求。具体表现为请求信访机关解决的一系列事项，有与信访权利人切身相关的事项，也有无关信访权利人的表现为信访权利人对国家工作人员的监督的事项。信访保护的客体表现为一定的利益。信访法律关系的客体主要是指信访工作的正常秩序以及信访人享有的为法律所保护的特定利益。但在实践中，不同的信访人所追求的信访利益有所不同，导致其客体有时较难以界定，有时“信访人的信访请求可能会产生并涉及多重信访法律关系，这样就会指向多个客体，即使在同一信访法律关系中也有可能指向两个或两个以上的客体。”

由此可见，既有法律及规范文件中已将信访视为一种权利，信访所体现出来的法律关系更表明其为一种规范化的权利，且信访权利在实践中一直被不断的强化与保护。

2．从司法裁判中探究信访权的存在

虽然中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中明确了实行诉讼与信访分离制度，使二者回归不同的轨道，各自发挥作用。一般来讲司法是将信访排除在外的，但是在实践中信访与诉讼分属于两个不同的或平行或交叉的体系，信访虽不属于行政诉讼的受案范围，但法院在论述当事人的相关权利以及救济途径时有时会涉及信访。通过梳理相关涉及信访的案件，探究司法对于信访的态度不失为探究信访权存在与否的一种权威解答。

因本文意在探究法院对于信访权的立场，所以在此不赘述具体案件事实与争议。本文通过梳理发现司法实践中基本认同信访为一种权利，这也体现在相关裁判文书中的说理部分。例如，最高法院‘洪勇诉湖南省长沙市人民政府履行行政复议职责’一案中本院认为部分说理道：“洪勇向长沙市人力资源和社会保障局提出履职申请，属于其行使信访权利的行为”，这表明了最高院对于信访权利认定的态度。此外还有湖南省高级人民法院‘刘慧芳诉衡东县公安局治安拘留行政处罚及行政赔偿’一案、安徽省高级人民法院‘杨家栋诉合肥市人力资源和社会保障局其他行政纠纷’一案、河南省高级人民法院‘魏德兴诉河南省人民政府信访复核决定’一案、湖南省湘潭市中级人民法院‘毛远河诉韶山乡人民政府侵犯人身自由权及信访权并要求赔偿损失’一案等，法院在裁判文书中说理部分都明确将信访确认为一种权利。随着社会变迁及信访制度自身的发展，在法治化的轨道上信访权利被不断的规范化，从司法实践的判决文书来看，司法实践中已将信访视为一种权利对待。

四、结语

至今在学界和司法实践中对信访权的权利属性仍有不同观点，但对于信访权作为公民的一项权利方面基本达成了共识。需要明确的是在信访法治化的轨道下对信访权利加以保护显得十分必要，现实中由信访引发的社会不良影响也不在话下，实践中信访权利保护没有得到应有的重视，信访权极度缺乏现实保护必要性。因而，应在法律层面对信访权实施特定化，以发展我国的信访制度，保障公民这一项权利。