生态环境损害赔偿磋商的实践探析

徐振科 徐铁兵 马跃涛 张婷婷 马心宇

河北省生态环境科学研究院，河北 石家庄 050037

生态环境损害赔偿磋商（以下简称“赔偿磋商”）指赔偿权利人与赔偿义务人根据生态环境损害评估报告，就损害的事实和程度、修复的启动时间和期限、赔偿责任的方式和期限等具体问题进行协商，考虑到修复方案的技术可行性、成本效益的优化、赔偿义务人的赔偿能力以及第三方治理的可行性，从而达到赔偿目的的协议。根据生态环境部的统计，截止2019年10月底，生态环境损害赔偿问题通过磋商解决的约占90%，通过诉讼解决的仅占10%。赔偿磋商之所以备受青睐，得益于其规范性、经济性、强制性等优点。同时，赔偿磋商属于新生事物，许多问题无章可循，从理论到实践都需要不断探索完善。笔者针对赔偿磋商在实践中出现的问题进行分析，探求解决之策。

一、赔偿磋商的特点

（一）规范性

赔偿磋商的主体是省、市、地方政府及其指定的部门或机构，以及违反法律、法规，造成生态环境损害的单位或个人。在补偿协商工作中，地方政府及其指定的部门或者机构都会聘请专业法律人员与赔偿义务人开展磋商，严格遵循法律法规，磋商活动规范合法。同时，为进一步规范赔偿磋商活动，我国所有省、自治区和直辖市均出台了生态环境损害赔偿磋商工作办法，从开展磋商的条件、磋商程序、磋商期限、赔偿协议的签订及执行等方面进行了严格规定，既能保障磋商主体双方的合法权益，又能做到应赔尽赔，保障公共利益不受损失。总之，赔偿磋商的主体一方为地方政府及其指定的部门或机构，磋商活动也有严格的规则制约，具有规范性的特点。

（二）经济性

生态环境损害赔偿诉讼属于民事诉讼，我们应当遵守我国民事诉讼法的有关规定。民事诉讼法规定了启动程序、诉讼费用承担、严格的举证责任、举证责任和具体的执行程序。繁琐的程序必然会加大时间、费用和劳动力的成本。和诉讼相比较的话，赔偿磋商则更加经济。磋商主体通过平等协商，根据生态环境损害鉴定和评估报告确定赔偿数额及修复方案，能够快速达成赔偿协议。赔偿义务人既可以在赔偿权利人的监督下自行修复生态环境，也可以委托第三方开展修复，方式灵活，经济快捷。磋商主体双方不需要经历漫长的司法程序，可以快速履行赔偿协议，有更多的时间投入到环境修复中，能够节省巨大的经济成本。

（三）强制性

赔偿磋商的强制性主要体现在赔偿协议的履行方面。一是失信惩戒。赔偿协议生成后，赔偿人拒不配合履行的义务的，赔偿人指定的工作部门或者机构可以将其视为企业环境失信情形，提交省级企业环境信用评价系统平台，并实行联合惩戒。二是赔偿协议的强制执行。按照规定，双方签订赔偿协议后，赔偿权利人可以根据民事诉讼法的规定，向人民法院申请司法确认。经司法机关确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或者不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门、机构可以申请人民法院强制执行。这一规定赋予了赔偿协议可强制执行的效力。失信惩戒和强制执行可以最大限度的保障赔偿协议的快速、完全履行，保证及时有效地修复被破坏的生态环境。

二、赔偿磋商存在的主要问题

（一）赔偿磋商主体的地位失衡

学界对于赔偿磋商法律性质的认定主要三种观点。第一种是民事性质。该观点认为，行政机关在磋商过程中是一般民事主体，与赔偿义务人在完全平等、自愿的基础上通过磋商解决赔偿问题。第二种是行政性质。这种观点可以理解为，从咨询的开始到结束，行政机关始终是一个绝对主导的公共权力机构，因此在整个补偿咨询过程中渗透着浓厚的行政公权色彩。三是公法的民事性质。据了解，赔偿权利人代表全民的环境公共利益，不具有私法上的自由处分权，具有一定的行政公权色彩。不同观点的持有者对于磋商主体在谈判中地位的认识也不同，直接影响到谈判的过程和结果。实践中，赔偿权利人为快速达成磋商协议，公权力介入磋商谈判，赔偿义务人在磋商过程中处于从属地位和被动地位，压力之下可能被迫让渡自身的部分合法利益。这样，既违背了赔偿磋商制度建立的初衷，也有损赔偿权利人的公信力。因此，有必要明确磋商性质，构建相应的磋商主体关系。

（二）赔偿磋商的配套机制不完善

赔偿磋商的开展以及磋商协议的执行需要多个机构的配合才能顺利进行，但在磋商实践中相关机构之间的协调配合不够顺畅，不完善的制度设计严重影响了生态环境补偿的发展。第一，按照现在的现行制度要求，生态环境损害赔偿程序优先，赔偿磋商启动后，公益机构、检察机关不得针对同一损害事实提起公益诉讼，但目前相关机构对于这一规定的理解、落实不到位。其次，为保障磋商协议的及时、完全履行，《方案》规定磋商主体可以申请人民法院对赔偿协议进行司法确认。但在实践中，人民法院认为根据《人民调解法》的规定只有经由调解机构主持磋商后达成的赔偿协议才能进行司法确认，这就导致某些赔偿协议虽然合法有效，但因磋商时未经调解机构主持而不能得到司法确认，无法申请人民法院强制执行，影响了生态环境修复效果。最后，囿于目前国家财政方面的管理规定，省、市财政部门没有专门账户接收赔偿资金，也没有对赔偿资金进行管理、使用的专门规定。

三、赔偿磋商的完善建议

（一）构建平等的磋商主体地位

关于赔偿磋商法律性质的三种观点，笔者赞同第一种，即赔偿磋商属民事性质。公法化民事性质观点的理由之一是赔偿权利人不具有私法上的自由处分权，其实这是国家对赔偿权利人的授权限制，目的是防止权利人滥用磋商权利损害国家利益，并没有赋予其行政法意义上的公权力，所以据此认为赔偿磋商具有公法化的民事性质是不妥当的。在赔偿磋商法律关系中，赔偿权利人不是通过行政命令的方式强行与赔偿义务人达成协议，而是在平等、自愿的基础上进行沟通、协调，依照《合同法》等民事法律解决争议。因此，赔偿磋商应属典型的民事法律行为。基于磋商的民事性质，平等、自愿、诚实信用等民事法律原则自应贯穿磋商过程的始终，磋商及磋商协议的达成也应遵循民事法律的规则。赔偿权利人在磋商过程中应运用民事行为方式解决问题，而不能动用公权力，否则可能引起磋商协议的效力瑕疵，影响生态环境的治理效果。

（二）引导社会力量参与赔偿磋商

完善社会力量参与磋商的制度，明确规定参与磋商的主体、方式，引导社会力量参与赔偿磋商并使之常态化。针对生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制的问题，可以邀请生态环境损害鉴定评估机构、环境法方面的专家学者、环境技术方面的专家、有经验的社会公众个人作为第三方参与磋商会议。针对赔偿磋商的法律问题，可以邀请调解组织、律师协会参与磋商，指导、协调磋商过程，保证磋商主体的合法权利不受侵犯和剥夺，审查磋商协议，保证磋商协议的形式和内容合法。如果赔偿磋商涉及到公共利益的重大事项，应当依法向社会公开，并邀请利益相关方参与磋商。

（三）建立健全赔偿磋商的配套机制

笔者认为应从以下三个方面做好配套机制建设。一是建立赔偿权利人与公益机构、检察机关的信息通报制度。赔偿磋商程序启动后，赔偿权利人应当立即告知相关的公益机构和检察机关，并且定期通报磋商进展，做好损害赔偿的衔接工作。二是人民法院建立对赔偿磋商协议进行司法确认的便捷机制。《人民调解法》是为解决民间纠纷制定的，而赔偿磋商主体一方为国家机关，且有严格的磋商程序要求，磋商协议的规范性远高于一般民事协议。因此，磋商协议的司法确认不应拘泥于《人民调解法》第33条的规定，应当建立便捷机制，保证磋商协议的可强制执行效力。第三，省市财政部门应当设立专门账户接收赔偿资金，建立健全对于赔偿资金的管理、使用制度，做到专款专用，及时有效地修复生态环境。

四、结语

《方案》要求，2020年，初步建立责任明确、渠道畅通、技术规范、保障有力、补偿到位、恢复有效的生态环境损害赔偿制度。赔偿磋商是解决生态环境损害赔偿问题的重要途径，是实现2020年生态环境损害赔偿体系建设相对完善目标的重要保证。因此，要继续深化理论研究和实践探索，建立完善的补偿咨询制度，推进生态环境损害补偿工作，最终实现生态文明建设目标。