乡村基层社会治理须处理好几个关系

夏良田

四川省社会科学院社会学所，四川 成都 610071

乡村基层社会治理是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分，是综合系统治理工程，涉及各个方面、各个领域的利益调整，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治理的有机统一，注重全面系统、统筹协调，通过共建、共治、共享，让群众有更多安全感、幸福感和获得感。根据基层调研的情况，笔者认为，乡村基层社会治理须处理好以下几个关系。

一、共性与个性的关系

中国地大物博，幅员辽阔，人口众多，各地的风土人情、民族特色、乡情民情都有很大差异，不同地域人们的需求也不尽一致。乡村基层治理的模式没有、也不可能有统一的版本，更不可能搞一刀切，“任何一种治理模式的生成，都不能脱离地域乡俗、传统文化、历史条件和群众心理特征的土壤，”①因此，乡村基层社会治理整体必须按照中央和上级要求的目标、规划、部署执行，在把握好基本方向、基本原则的同时，各个地方要根据本地区的特点进行探索，因地制宜，因地施策，针对性地开展基层治理工作。以我省为例，山区、丘陵、平原地区、发达、欠发达地区特征各不相同，甘孜、阿坝藏族地区与凉山彝族地区也各有特点，针对不同情况，乡村基层治理都应当结合自己地方的地域、民族特征、风土人情、传统文化等特点，采取不同的治理模式，体现出自己的特色。

二、强制和疏导的关系（法治和德治的关系）

法治具有强制性，它必须以国家强制力作为后盾保证其有效实施。而德治、自治则具有道德约束性质，主要靠自愿、靠道德引导、教育感化、思想疏通来执行。二者的关系必须处理好。法律的执行原则，对于政府行政机关和执法者遵循的原则是“法无授权即禁止”，相反，对于普通老百姓，则是“法无禁止皆可为”。因此，对于乡村中的一些不良风俗习惯，如果法律没有禁止性规定的，我们只能通过德治、自治的方式教育疏导，正确引导，而不能采取强制的方法处理。个别地方通过政府红头文件形式限制老百姓办红白喜事，还有的个别基层组织通过审批和强制的办法处理乡村办红白喜事问题，就明显违背了“法无授权即禁止”原则，属于滥用权力清单，违背了负面清单“法无禁止皆可为”原则，侵犯了老百姓的基本公民权。

三、治标与治本的关系

十八届三中全会明确提出，创新社会治理，提升社会治理水平。十八届四中全会进一步提出：推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。党的十九届四中全会要求，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”提升社会治理水平的核心就是要实现从治标向治本转移，改变和逐步杜绝“运动式治理”、“反应式治理”、“碎片化治理”，通过标本兼治，达到治本的目的。一是强化党的基层组织和政府的主导引领作用，引领广大群众积极参与，强化人民群众的主人翁意识，引导群众从被动参与向积极主导参与转变，不断提升群众自我教育、自我管理、自我服务的能力，从政府主导向百姓自觉转变；二是要从行为治理向思想、意识、理念、观念治理转变，从行为上的“可以”“不可以”、“行”与“不行”向思想上的“愿意”“不愿意”转变，从行为自觉向思想自觉转变；这就需要强化思想教育，文化教育、进一步强化文化软实力，挖掘传统优秀文化对广大群众进行教育引导，从提升人的素质入手。如依法办事、依法维权、遇事找法是一种行为要求，但是，要从根本上解决法治问题，还需要进一步通过营造良好的法治文化氛围，强化法治宣传教育，培育法治意识、法治信仰、法治精神。总书记强调法治时，引用卢梭“法律不是刻在竹简上，也不是刻在大理石上，而是刻在人们的心中”就是讲法治信仰。三是对基层治理中的突出问题要追根溯源，找准病根，从根源上解决问题，发挥源头治理的作用，不能头痛医头脚痛医脚，只见树木不见森林。如扶贫重在扶志、扶智和扶能而不在扶财。再比如，信访过程中出现的一些怪现象“信上不信下”、“信访不信法”、“信闹不信理”这些问题不能靠表象，要从根子上找原因，断根才能彻底治病，否则只能是按下葫芦浮起瓢。

四、形式和内容的关系

反对形式主义是“反四风”的重要内容。乡村基层社会治理工作中，形式与内容相一致、通过丰富多彩的形式开展乡村基层治理是必要的。如某社区对留守老人采取每天早晨定时问候请安形式就很好，做到了内容与形式相统一，形式服务内容，收效明显。但是，要切忌搞形式主义。以前新农村建设个别地方就存在这样的问题，高速公路进出口，迎宾大道两侧，领导来往必经之路两旁，凡是领导视野范围之内的，墙面整洁，一看确实像新农村，但是，马屎二面光，墙外徒有其表，屋内不堪入目，注重形式，不注重内容，只是做样子给领导看。如村村通公路问题，总体讲，交通畅通有利于带动经济社会发展，有利于方便人们出行，但是，个别地方一味强调这种形式，往往劳民伤财，导致国家人财物资源极大浪费。再比如，乡村图书馆、阅览室问题，图书的内容，老百姓的接受程度、利用率等等，是否真的起到了实效，发挥了作用。再比如，文化下乡活动，在当今网络时代、电视普及、手机普及、电脑普及的大背景下，电影下乡是否有实效，这些问题都值得思考。

五、效率和程序问题

办事高效是高效政府的必然要求，也是行政执行力强的具体表现。从内部行政行为看，行政命令执行讲究上令下从，讲究高效，强调执行力，通过问责、督办的方式要求限期完成，对于治理干部“不作为”，治理“庸、懒、散、浮、拖”无疑具有积极作用。对外部行政行为而言，在强调高效政府的同时，行政执法必须遵循主体合法、依据合法、程序合法、事实清楚、证据可靠，具有一定的程序和时间期限要求。高效的前提是必须遵循基本的程序正义，效率必须兼顾公平正义和法治，必须注重程序。但是，在基层治理中，发现个别领导缺乏法治思维和法治方式，仍然沿用过去计划经济年代的传统思维，讲究我的指示就是命令，通过开展“专项治理”“专项整治”等运动型执法，违背法治底线，下死命令要求期限完成执法任务。如近期某地某领导人在视频上要求下级必须在一周内完成违建拆迁任务，否则“你不拆，我就拆你”这些行为模式，就是典型的只重效率，不讲程序、不讲法治的具体体现。类似现象非常多，值得引起高度重视。房屋拆迁信访问题居高不下也说明这个问题。因此，领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力。“各级领导干部及工作人员，都应树立程序意识，严格按程序办事。那种‘只要目标或结果正当，手段上可以无所不用其极，过程可以在所不惜’的管理方式应当摒弃。”②

注释：

①徐成华．基层社会治理创新需处理好“五个关系”［N］．苏州日报，2018-12-28．

②罗宗毅．从管理到治理须领导模式转型［N］．学习时报，2015-06-15．