《张家界市全域旅游促进条例》制定的意义以及相关问题的解决*

吉首大学张家界学院，湖南 张家界 427000

全域旅游是指在在一定的行政区划内，充分利用自然与人文景观以及文化、科技、生态等旅游资源，以旅游业为优势主导产业。实现全域资源有机整合、产业深度融合和社会共同参与，通过发展旅游业推动经济发展全新的旅游发展模式。张家界市是国际知名的旅游城市，旅游资源丰富而独特，吸引着全世界游客的目光。张家界发展全域旅游的优势主要在于其旅游资源丰富，各景点之间的距离相对而言较近，有利于形成便捷的旅游链，这是实行全域旅游最关键的因素。此外张家界是少数民族聚居区。张家界市有少数民族33 个，以土家族、白族、苗族为主，张家界少数民族有着其独有的民族文化，能让游客感受到不同文化之间的差异。①因此，张家界不仅仅以其独一无二的自然景色吸引全球的目光，更以其别具一格的风土人情络绎不绝的吸引着外来的游客。

一、《张家界市全域旅游促进条例》制定的意义

全域旅游的政策始于2018 年3 月国务院办公厅印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》，标志着我国全域旅游时代的到来。随后张家界市于2018 年4 月2 日正式公布了《张家界市全域旅游促进条例》，《张家界市全域旅游促进条例》是我国第一部有关全域旅游的条例，是全域旅游政策落实的开端，对全国后续开展有关全域旅游的立法活动有着不可替代的重要作用。《张家界市全域旅游促进条例》为张家界市实行全域旅游提供了法律保障，制度保障。完善了张家界市在全域旅游立法体系上的不足。

《张家界市全域旅游促进条例》采用总则与分则的形式，总计七章共五十二个条文。《张家界市全域旅游促进条例》主要是为了促进张家界市全域旅游科学、健康、协调、有序的发展，适用范围主要包括张家界市区域内有关促进全域旅游而开展的规划、建设、管理等活动。不仅仅贯穿于全域旅游的各个方面，同时也贯穿于全域旅游的全过程。通过查阅相关政府文件不难发现，张家界市目前着重解决的主要有加强建设基础设施与建立高效便民的执法体系。本条例的出台标志着着张家界全域旅游已经形成了相对完善的立法体系。

二、张家界市实施全域旅游存在的主要问题

（一）执法监督机制不健全

张家界市虽然形成了完善的全域旅游立法体系，但是目前有法不依，执法不严，违法不究，滥用职权的现象仍然时有发生。张家界市这些年来旅游业的快速发展给行政执法带来了许多新的问题。例如行政执法缺乏良好的外部环境，行政执法监督缺乏有效的监督措施和操作性强的操作流程，行政执法监督作用发挥的不够充分与到位。

（二）旅游行业从业人员法治观念较淡薄

张家界市整体而言法治观念较为落后，在旅游业方面尤为突出。部分旅游业的管理者未形成自觉的法治意识，在遇到纠纷时不仅不采取合法的方式解决，反倒采取威逼利诱等违法行为解决问题的现象时有发生。同时，随着全域旅游的推进，使得张家界旅游发展迅速，这也意味着张家界接待不同文化层次的游客人数日益增加，造成环境破坏的同时也带来了相应的旅游纠纷。

（三）旅游纠纷多元化解决机制不健全

张家界市目前多元化纠纷解决机制已经初具规模，在各类旅游纠纷解决机制中，人民法院仍然是解决旅游纠纷的主要部门。但众所周知，诉讼是较为繁琐的纠纷解决机制。旅游纠纷大多是与游客有关的纠纷，如果仅有诉讼供游客选择，则诉讼这种方式费时费力，对游客而言是十分不利的。但是如果健全和解、仲裁、调解以及行政裁决等多种方式来解决旅游纠纷则会大幅度的加快纠纷解决的效率。

三、张家界市全域旅游相关问题的解决措施

（一）完善执法监督体制

首先要提高和健全管理旅游行政机关依法行政的意识和监督，要加强旅游管理行政机关人员的法治宣传与教育，提高其法治素养。完善对行政机关的内部监督以及强化对行政执法人员的监督，坚持有法可依、执法必严、违法必究的原则，绝不允许滥用执法，以权谋私。其次要加强舆论、社会以及群众监监督。首先，旅游行政机关要落实行政公开，增强民众对行政执法的参与感，从而建立一种有效的事中监督途径。其次，要加强外部舆论监督，重视互联网的监督与意见反馈机制，行政机关可以在微博、微信上建立官方的监督账号，从而为外部监督提供便利。最后要整顿、充实旅游行政执法及监督队伍，加强旅游行政机关的内部监督。通过落实以上相关政策，可以尽可能的完善旅游行政机关的执法监督体系，从而杜绝旅游行政机关执法人员的乱作为、不作为、滥用职权等现象。

（二）推动全市树立法治意识

张家界全域旅游治理难度较大的一个很重要的原因便是当地居民的法治意识较为淡薄，而旅游业的发展离不开张家界当地居民的支持。同时，随着张家界旅游业的迅速发展，游客的水平整体素质参差不齐，为了尽可能的减少游客素质所带来的旅游纠纷，本人认为很有必要加强对游客的法治宣传。通过我们实地的走访调查与询问，我们发现旅游纠纷的产生与游客的法治意识有着一定的联系。法治意识较为强的游客，旅游纠纷的产生几率就越小，法治意识较为淡薄的游客，旅游纠纷的产生几率就越大。因此，为了从根源上减少不必要的旅游纠纷，可以在景点设置相关的法律知识宣传，游客懂法自然就不会知法犯法。

（三）健全多元纠纷解决机制

张家界市目前纠纷解决机制在实际运行中仍然较为单一，仍旧以诉讼为主。诉讼难度较大的主要有以下几个原因。首先，景点离法院距离较远。其次，游客主要为外地游客，诉讼的时长较长，游客长期留在张家界应诉的难度较大。最后，旅游纠纷大部分都是属于较为简单的纠纷，过于依赖诉讼解决纠纷会造成诉讼资源的浪费。因此，张家界市在应对全域旅游带来旅游纠纷时，应当健全多元化纠纷解决机制。例如，可以在景点设置相关的纠纷解决站点，派驻法律服务工作者或者相关旅游企业的法务常驻景点，在站点内设置和解、调解等多元纠纷解决机制。这样，不仅高效便民的解决了纠纷，还极大的节约了诉讼资源。

（四）适当借鉴国内其他地区先进的全域旅游经验

张家界市虽然是全国全域旅游条例的领头羊，但是国内仍然有其他地区全域旅游推行的十分出色。例如：海南的三亚，首先三亚首创“1+3+3”依法治旅的三亚模式。其中1代表的是国内首支旅游警察队伍——三亚公安局旅游支队，专职维护旅游市场秩序。3 代表的是旅游质监局+旅游法庭+工商局旅游分局。②最后一个3 代表的是旅游法庭、旅游消费监察部、三亚旅游律师服务中心。“1+3+3”模式既顺应了建设旅游发展的需要，又符合国家对综合执法改革的整体要求。其次，三亚构建“124”旅游长效监督机制。“1”就是三亚市民游客中心；“2”就是12301 和12345 两条服务热线电话，打通了市民游客与政府各部门的沟通渠道；“4”就是旅游警察、旅游人民调解委员会、旅游巡回法庭和涉旅的行政执法部门。通过以上的模式，从而实现了旅游市场从“乱”到“优”的巨大转变。

《张家界市全域旅游促进条例》的出台虽然意味着张家界市全域旅游立法工作走到了全国的前列，但是并不意味着张家界市的全域旅游的建设走到了全国的前列。还要在实践中不断的完善与借鉴其他地区先进的全域旅游经验，从而真正的落实好全域旅游的政策，推动张家界市的旅游业稳定而迅速的发展。这样张家界不仅在全域旅游立法工作上走到了全国的前列，在全域旅游政策的推进上也走在了全国的前列。

注释：

①张家界简介.百度百科.https：//baike.baidu.com/item/%E5%BC%A0%E5%AE%B6%E7%95%8C/370496?fr=Aladdin.

②三亚优化“124”旅游市场治理体系［N］.中国旅游报，2018-5-25.