乡村振兴视域下农村宅基地“三权分置”的法理探索

中共张家口市委党校，河北 张家口 075000

2018 年中央发布的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的实施意见》当中明确提出了探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置的改革路径。与之前的农村承包地“三权分置”相同，宅基地“三权分置”的落地同样需要由政策语言转化为法律语言，因此理顺法律关系对宅基地“三权分置”顺利落地生效有着非常重要的意义。

一、宅基地“三权分置”的政策主旨

（一）宅基地“三权分置”的政策目的在于盘活闲置宅基资产属性

随着我国城镇化进程加快，大量农民进入城市，导致大量的宅基闲置。此外，由于当前宅基地产权制度的影响，使得大量的闲置宅基地不能有效的为农民带来财产性收益，成为了沉睡的资产。这与城市住房动辄百万的含金量相比不仅缺乏对农民的公平对待，也造成了生产要素的浪费。所以如何协调城乡之间的生产要素的价值平衡，盘活宅基地资产属性应当是宅基地“三权分置”政策设置的根本出发点。

（二）宅基地“三权分置”的政策功能在于破解宅基地资产流转失灵的现状

由于农村宅基地同时肩负着政治、经济、社会保障功能，所以宅基地使用权受到严格限制，如《担保法》规定：宅基地不允许设定抵押；《土地管理办法》规定：农村农民出售、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准；《物权法》又规定：将宅基地使用权定性为受限的用益物权，使用权人没有收益的权能。所以冲破当前制度约束，激活宅基地流转活力，是宅基地“三权分置”政策的功能性所在。

（三）宅基地“三权分置”的政策导向在于构建多方主体共享的宅基地权利格局

在推进乡村振兴的背景下，需要人、财、物积极向农村的流动，通过制度创新实现不具有集体成员身份的社会主体对闲置宅基地的利用，即实现宅基地资源实际利用主体的开放性的重大意义。①换言之，就是在不突破农村土地集体所有制这一底线和兼顾宅基地社会保障功能的基础上，实现农村集体、农户和社会主体对宅基地相关权利的共享，是宅基地“三权分置”的根本政策导向。

二、宅基地“三权分置”面临的法律困境

宅基地“三权分置”具有重大的政治绩效潜力，但是如何将单纯政策语言和意图转化为更为精密的法律规范还存着一些困境急需疏通解决。

（一）宅基地所有权主体地位表达不清

具体而言，《宪法》、《农业法》、《农村土地承包法》都将“集体”明确为集体土地所有权的主体，但是“集体”本质为何物却未明示。随后的《物权法》采用了“本集体成员集体所有”的表达方式，但是仍未解决集体的内涵。为了便于所有权的行使，《物权法》第六十条规定可由“由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。但从实践看，大部分村级集体经济组织并未建立，多数职权由村委会代行。更为重要的是，我国法律并未给村委会赋予法人资格，反而是农集体经济组织在《民法通则》中被赋予了特别法人资格，二者功能的错位和资格的舛误进一步动摇着宅基地所有权主体的法律地位。

（二）宅基地资格权创设的法律依据不足

从立法实践上来看，我们目前几乎找不到与“资格权”相对应的法律概念主体。但在现实操作中，农户宅基地的获得一直都以集体成员的身份为前提，其逻辑起点仍然是成员权制度，二者具有天然的联系。但由于法律概念的不吻合让这种联系并不能帮助将“成员权”的实用价值顺利传导到“资格权”身上。《物权法》第五章尝试引入成员权制度来明确集体成员组作为所有权人的地位，但是由于缺乏程序性规定，从而使得立法意图很难落实。

（三）宅基地使用权的权能受限

当前宅基地使用权的实现方式只有“占有”和“使用”两项，至于“处分”权能如何行使法律表达的模糊不清。首先，《宪法》第10 条并未对土地使用权的转让行为明确禁止，只是附加了一定的条件。《土地管理办法》也规定“农村农民出售、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准”，也说明了宅基地交易的可能性。其次，《物权法》中规定了用益物权人享有占有、使用、收益的权利。而宅基地作为法定的用益物权却在《物权法》第152条中被剥夺了收益的权利，成为了受限的用益物权。最后，《物权法》在宅基地流转的问题上又出现了动摇态度，第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”但与之对接的《土地管理法中》并未对此进行有效回应。

三、实现宅基地“三权分置”的法律路径

（一）坚持宅基地集体所有权

如前所述，当前面临的宅基地所有权主体不明的问题主要在于法律规范对宅基地所有权主体的表达不能统一，如《宪法》、《农业法》、《农村土地承包法》都将“集体”认定为所有权主体，而《物权法》中出现了“集体成员”这一表述，《民法总则》中则又提出“集体经济组织”概念，并给集体经济组织赋予了法人地位，因此统一所有权主体必先统一各项法律表述。

另外，由于“集体经济组织”已被赋予了特别法人地位，能够独立的行使权利和承担义务，因此具有更高的法律自洽性和稳定性，因此宜将“集体经济组织”确认为所有权主体。

（二）保障宅基地农户资格权

第一，应当明确“资格权”的法律属性。虽然“资格权”在既有的法律体系中并不存在，但是他的功能设定与集体组织成员权紧密相关。农户只有首先成为本集体经济组织的一员，获得本集体成员的身份后才能享有相应的权利，而成员身份是获得资格权的先决条件，资格权作为与宅基地取得有关的专属权利自然是复合型权利——“成员权”有机组成部分，宅基地资格权应是集体成员权一个子权利。

第二、明确“资格权”入法路径。多数学者主张通过修改《土地管理法》、《物权法》等法律理顺二者关系，消除入法障碍。但宅基地“资格权”并不带来权利人对物的直接支配，所以不应当是用益物权，这一权利的实现只能通过集体内部进行分配协调，因此，对宅基地农户资格权的规范和保护，也只能从集体成员与集体组织的相互关系的角度进行。宅基地农户资格权入法的最优路径就是《农村集体经济组织法》，而非《物权法》或《土地管理法》。②

第三、完善“资格权”配套法律规范。完善相应立法，对宅基地人均占有面积做出规定，建立超标面积收费制度；建立合理的准入和退出机制，完善宅基地确权登记制度，将资格权的抽象概念具体化，维护宅基地流转交易安全，拓宽农户权利救济渠道。

（三）适度放活宅基地使用权

至于如何盘活宅基地使用权，全国各个改革试点都做出了各自的探索，总结起来主要有以下几种方式：农户退出宅基地；出租宅基地；扩大农户转让宅基地使用权范围，如转让范围扩展到几个村集体甚至整个乡镇范围，但是仍局限于集体经济组织成员内部；土地权利形态转化后转让，即在向本集体成员之外的主体转让时，受让人需办理相关的手续并缴纳土地出让金，最终取得有期限的集体经营性建设用地使用权；权力分离后的转让，既由农户提供宅基地，社会第三方投入资金建设房屋，所建房屋的产权和其他权益由双方共享，待使用期满后，土地权利归农户所有，地上房屋按协议处理。③

以上五种方式基本涵盖了目前改革探索的基本模式，其中农户退出宅基地、土地权利形态转换后转让等方式导致的结果是农户彻底丧失宅基地，这与改革初衷不符。农户转让宅基地使用权的形式可流转的范围过于狭小，缺乏第三方进入的通道，无法发挥宅基地的资本绩效。所以这三种形式的改革并不成功。农户出租宅基地、权利分离后转让等两种模式没有动摇农户对宅基地的支配地位，是放活宅基地使用权的最优选择。因此，应当依照上述两种模式作为主要蓝本进行法律规范的设计和完善。

首先，重新赋予宅基地使用权收益和处分的权能，确保宅基地的流转、担保抵押的功能实现。其次，对宅基地使用权加以必要限制，严格实行土地用途管制，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所，同时充分考虑村庄整体规划、生态环境、村民生活等条件，对宅基地用途做出明确规范。最后，规范宅基地的审批管理制度。为防止放大宅基地财产价值后导致违法占地、违规建房、违法审批的乱象发生，必须加强宅基地规划审批和建房管理的立法工作，确保宅基地使用权的有序拓展。

注释：

①宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计［J］.法学评论，2018（4）：144.

②靳相木，等.宅基地“三权分置”的逻辑起点、政策要义及入法路径［J］.中国土地科学，2019（5）：13.

③《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发指导意见（试行）》.